A reforma da Previdência vai aumentar a desigualdade?

A Previdência Social como um todo tem, hoje, dois defeitos gigantescos: é muito cara e alimenta a desigualdade de renda no Brasil. Embora sejamos um país jovem, gastamos muito mais com idosos do que com crianças: nossas despesas previdenciárias somam 12% do PIB, valor muito mais alto do que o de outros países com nosso nível de maturidade demográfica. Como estamos envelhecendo duas vezes mais rapidamente do que se observou nos países desenvolvidos, a situação em breve será muito pior. Apenas com os benefícios pagos pelo INSS, estima-se que a despesa cresça cerca de 10 pontos percentuais do PIB em 45 anos. Se nada mudar, as gerações futuras terão que pagar uma conta salgada para manter um estado que pouco investiu nelas durante a infância.

Pior, a Previdência não redistribui renda. Níveis tão altos de desigualdade de rendimentos como os encontrados no país não ocorrem por acaso. Eles exigem método: em geral, requerem tributos arrecadados proporcionalmente mais dos pobres e despesas concentradas nos mais ricos. A Previdência não é exceção a isso. Ela é parte fundamental da desigualdade de renda no Brasil. A renda previdenciária é ligeiramente mais concentrada que a renda total — e estamos falando de um dos países mais desiguais do mundo. Como as contribuições de trabalhadores e empregadores não são suficientes para financiar os benefícios, o déficit resultante é coberto principalmente por tributos indiretos, como a Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins), que recaem desproporcionalmente sobre os mais pobres.

Muitos opositores da reforma da Previdência criticam seu viés fiscal. Concordamos com o diagnóstico, mas discordamos radicalmente de que isso seja uma característica ruim do projeto. Mais ainda, muitos afirmam que a reforma aumentará a desigualdade de renda no Brasil. O que sabemos, entretanto, a respeito dos possíveis impactos da reforma previdenciária sobre a desigualdade? Há espaço para melhora?

Há muitas maneiras de medir a desigualdade. No Brasil, recorremos com frequência ao coeficiente de Gini da renda domiciliar per capita, normalmente calculado a partir de pesquisas domiciliares do IBGE que coletam informações sobre os rendimentos dos indivíduos em determinado mês. Embora essa abordagem tenha limitações, ela permanece a mais tradicional em estudos sobre distribuição de renda e no debate público.

Nossas simulações — ainda preliminares e parciais — sugerem que o impacto das principais medidas da reforma será muito pequeno, ao menos quando se olha para o coeficiente de Gini e outras medidas tradicionais em pesquisas domiciliares. Na pior das hipóteses, parece seguro dizer que a reforma não resultará em aumento na desigualdade de rendimentos.

Na prática, como a reforma acelera a convergência entre os regimes previdenciários do setor público federal e do setor privado, pode haver até alguma redução da desigualdade. Afinal, as despesas previdenciárias do regime dos servidores públicos federais são concentradoras de renda, especialmente no caso das aposentadorias e pensões que excedem o teto do Regime Geral de Previdência Social (R$ 5.531, em 2017), que beneficiam quase exclusivamente os 10% mais ricos da população.

A convergência entre regimes foi iniciada em 2003, no governo Lula, consolidada em 2013, no governo Dilma, e será aprofundada com a atual reforma, que prevê que os funcionários públicos com menos de 50 ou 45 anos (homens e mulheres, respectivamente) terão que cumprir os mesmos requisitos de idade mínima de 65 anos e cálculo do benefício dos demais trabalhadores, mesmo que tenham ingressado no serviço público antes de 2003.

Além disso, a idade mínima de 65 anos também deve ter efeitos positivos. Para começar, ela acaba com uma desigualdade simbólica relevante: os mais pobres, no Brasil, já possuem idade mínima. Quem não possui são os não pobres e os ricos. Introduzir a idade mínima é, por si só, um fator gerador de igualdade. Além disso, a idade mínima também deve reduzir outra forma de desigualdade, não captada pelas medidas tradicionais: o volume total de transferências previdenciárias ao longo do ciclo de vida.

A explicação é simples. Hoje, os trabalhadores mais qualificados acumulam longos períodos no mercado formal e se aposentam por tempo de contribuição, com benefícios de maior valor, ainda bem jovens; na média, aos 55 e 52 anos, para homens e mulheres, respectivamente. Já os trabalhadores menos qualificados tendem a passar mais tempo na informalidade e no desemprego e se aposentam por idade aos 65 ou 60 anos, com benefícios de menor valor. Se aceitarmos a hipótese generosa de que a expectativa de vida de todos (qualificados e não qualificados) é a mesma, os mais qualificados receberão benefícios de maior valor por até 10 anos a mais que os menos qualificados. Com a introdução da idade mínima, a renda previdenciária transferida ao longo do ciclo de vida terá desigualdade muito menor.

Com o envelhecimento da população, não basta postergar as aposentadorias. Também é preciso reduzir os benefícios para manter o sistema previdenciário solvente. A regra de cálculo de benefícios que garante 51% da média dos salários de contribuição mais 1% por ano de contribuição reduz as taxas de reposição hoje vigentes.

É uma medida dura, mas há dois pontos que precisam ser destacados. Independentemente do conceito utilizado, as taxas de reposição pós-reforma ainda serão maiores do que a encontrada na média dos países europeus. Além disso, a reforma manteve a vinculação entre o piso previdenciário e o salário mínimo, o que garante taxas de reposição altas para os menores rendimentos do setor formal. Ou seja, os trabalhadores cujos rendimentos sempre foram próximos ao salário mínimo receberão, na prática, benefícios integrais, mesmo tendo cumprido apenas o prazo mínimo de 25 anos de contribuição.

Temos alternativa a essas mudanças? Sim, e teremos que recorrer a ela caso a reforma não seja aprovada: aumentar brutalmente a carga tributária, seja por meio de contribuições sobre a folha (o que, teoricamente ao menos, gera incentivos ruins ao aumento do emprego e da formalização) ou por meio de impostos indiretos (que são pagos proporcionalmente mais pelos pobres – justamente eles, que não têm acesso à proteção previdenciária).

Há pontos preocupantes? Sim, pelo menos dois.

O primeiro é a elevação da idade mínima para acesso ao Benefício de Prestação Continuada (BPC). O BPC é uma transferência assistencial, equivalente a um salário mínimo, para idosos de 65 anos ou mais e pessoas com deficiência com renda per capita abaixo de um quarto do salário mínimo. Atualmente, o BPC beneficia cerca de 4,5 milhões de pessoas, com orçamento anual de cerca de R$ 50 bilhões. Em comparação, o Programa Bolsa Família beneficia cerca de 13,5 milhões de famílias, com custo anual em torno de R$ 30 bilhões.

A reforma implementa duas mudanças no BPC: o aumento da idade mínima para idosos de 65 para 70 anos e a desvinculação do benefício em relação ao salário mínimo. A elevação da idade do BPC representará pouca economia, mesmo no longo prazo, o que por si só desaconselharia a alteração. Mas há um motivo adicional criticar a medida: a população pobre com idade entre 65 e 69 anos provavelmente estará em situação frágil no mercado de trabalho. Um argumento a favor da elevação da idade é que manter aposentadorias e benefícios assistenciais na mesma idade geraria um desincentivo à contribuição. Não há evidência empírica sólida de que isso ocorra; é razoável concluir que, no máximo, trata-se de um fenômeno marginal, que estará mais do que endereçado com a desvinculação entre o BPC e o salário mínimo. Por sinal, a própria desvinculação precisa ser conduzida com cuidado, garantindo o valor real do benefício e impedindo que a desvalorização em relação ao salário mínimo seja muito grande ao longo do tempo.

O segundo ponto preocupante é a elevação do tempo mínimo de contribuição, dos atuais 15 anos para os 25 anos propostos. Como parte significativa da força de trabalho brasileira tem trajetória frequente entre a formalidade e a informalidade, o acúmulo de longo período de contribuição é difícil. Devemos reconhecer que o aumento da formalidade no mercado de trabalho brasileiro faz com que um maior número de trabalhadores tenha condição de acumular períodos contributivos mais longos. Ou seja, no futuro, os números médios serão provavelmente mais altos do que os atuais.

Ainda assim não se pode esquecer o risco de que isso leve a uma queda da cobertura previdenciária dos idosos no médio prazo. O incremento do tempo de contribuição poderia ser feito de maneira ainda mais gradual do que o proposto na reforma, para minimizar tais riscos.

A reforma é necessária, e sua preocupação fiscal é absolutamente sensata. Simulações preliminares sugerem que a reforma não piorará os indicadores tradicionais de desigualdade e tem grande potencial para reduzir a desigualdade nas transferências previdenciárias ao longo do ciclo de vida. Há, também, pontos que podem ser melhorados, além de outros aspectos -- como a equiparação de idades entre homens e mulheres -- que são tão controversos que merecem um tratamento à parte em um texto futuro.

Mas o que talvez seja a maior esperança na reforma é o fato de que a Previdência Social se tornou o maior custo de oportunidade para o aumento de despesas realmente distributivas. Despesas na proteção social para os mais pobres (como faz o Bolsa Família) e gastos em saúde ou educação básica seriam incrivelmente mais igualitários do que as atuais (e futuras) despesas previdenciárias. Parte delas alcançaria as crianças, que seguem sendo duas vezes mais pobres que a média brasileira e dez vezes mais pobres do que a população idosa. São justamente elas – que pagarão as despesas previdenciárias no futuro – as verdadeiras ausentes nesse debate.

Pedro H. G. Ferreira de Souza e Luis Henrique Paiva são pesquisadores do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea).