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LEON VICTOR QUEIROZ | CIENTISTA POLÍTICO

“Lei do impeachment é falha, deixa o presidente vulnerável, mas não se trata de ‘golpe branco”

Para cientista político, Brasil deveria ter mudado legislação, de 1950, para ajustar processo

Manifestantes projetam a palavra impeachment no Palácio do Planalto.
Manifestantes projetam a palavra impeachment no Palácio do Planalto. AP

O cientista político Leon Victor de Queiroz é especialista na relação entre o Legislativo e o Judiciário, especialmente este último, tema central na crise política. Professor-adjunto de Ciência Política da Universidade Federal de Campina Grande (UFCG), pesquisador do Grupo de estudos sobre Poder Judiciário, Política e Sociedade, na Universidade Federal de Pernambuco (UFPE) e do Centro de Estudos Legislativos da UFMG, o também advogado, de 36 anos, conversou por e-mail com o EL PAÍS sobre a legalidade do atual processo de impeachment. Para ele, era a lei do processo de destituição, de 1950, que deveria ter sido modificada para não deixar o ocupante do Planalto vulnerável. 

O professor Leon Victor Queiroz, da Universidade Federal de Campina Grande.
O professor Leon Victor Queiroz, da Universidade Federal de Campina Grande.

Pergunta. O Governo diz que, em último caso, vai tentar uma guerra judicial contra o impeachment. Mas alguns ministros do STF, como Luiz Barroso, já disseram que isso não é possível. Já Marco Aurélio abriu a porta para entrar no mérito. O que acha?

Resposta. O posicionamento do ministro Barroso é acertado. O mérito, o juízo de valor é exclusivo do Poder Legislativo. Não à toa, o legislador constituinte originário definiu claramente os papéis das duas Casas: a Câmara (representatividade do poder popular) autoriza, e o Senado (representatividade dos Estados) julga (analisa o mérito). Não cabe ao Judiciário emitir juízo de valor. O próprio ex-presidente Fernando Collor foi inocentado pelo STF por falta de provas, mas sofreu impeachment. O julgamento é político, com formalidades jurídicas. Não poderia ser diferente, já que qualquer rito tem que estar previsto na Constituição. Uma pergunta interessante seria: esse mecanismo de impeachment deixa o presidente vulnerável? Na minha opinião, sim. Veja, são quase 60 hipóteses de incidência de crimes de responsabilidade e muitas delas remetem de forma genérica a outras legislações. A legislação do impeachment é péssima, permite uma série de interpretações. Interpretações exclusivas do Congresso. Não cabe ao STF interferir no mérito. Se o fizer, é melhor declarar a não recepcionalidade (não adequação) total da Lei 1.079 de 1950, o que, inclusive, já deveria ter sido feito. Se interferir no mérito, o STF vai gerar uma crise com o Congresso.

Tudo está sendo feito de acordo com a Constituição, embora com uma lei falha e que deixa o presidente da República vulnerável. Porque nunca se pensou em reformular uma lei da década de 1950?

P. Você acha que pedaladas fiscais podem ser enquadradas como crime de responsabilidade?

R. É pacífico que para haver impeachment tem de haver crime de responsabilidade. A questão é saber se pedaladas fiscais são crimes ou não. É pacífico na jurisprudência do STF que fatos exógenos ao mandato não podem ser apreciados. Ou seja, as pedaladas de 2014 não podem ser julgadas agora. O tempo para isso passou (neste caso, só seriam possivelmente válidos os decretos de suplementação orçamentária não numerados citados no pedido). Pelo que eu li do pedido de impeachment protocolado por Hélio Bicudo, Miguel Reale Jr. e Janaína Paschoal, as pedaladas fiscais podem ser enquadradas no art. 11, item 2 da Lei dos Crimes de Responsabilidade, principalmente por também infringir o art. 5º,§1º e art. 36 da Lei de Responsabilidade Fiscal. Há quem defenda que utilizar recursos do FGTS para pagar despesas correntes do Governo não seja operação de crédito. Há quem diga que é. Isso vai depender de quem compete julgar, ou seja, Câmara e Senado. O meu posicionamento é o de que, uma irregularidade contábil, sanável portanto, não deveria ser suficiente para a interrupção de um mandato eletivo. Mas a legislação está aí para ser cumprida. Infelizmente, isso nunca foi observado anteriormente, já que Governos anteriores mantinham um aliado presidindo a Câmara. Isso é estratégico para o Governo: ter um aliado na presidência da Câmara.

P.  Então, na sua visão, sendo ou não sendo crimes de responsabilidade, para o direito externo, são os deputados e senadores que decidirão se é ou não. Podemos falar de "golpe branco"?

R. Eu tenho muita restrição ao termo golpe. É retórica. Tudo está sendo feito de acordo com a Constituição, embora com uma lei falha e que deixa o presidente da República vulnerável. Porque nunca se pensou em reformular uma lei da década de 1950? Uma Constituição tão detalhista e ampla como a nossa deveria ter enumerado hipóteses fechadas e taxativas para se retirar um presidente da República. Isso deveria estar na Constituição, e não numa Lei Ordinária da década de 50. Não se trata de "golpe branco". Trata-se de erro estratégico do Governo na organização da coalizão que resultou na eleição de Cunha. O juízo de mérito é exclusivo do Congresso Nacional, que detém legitimidade popular por meio do voto. Não cabe ao Judiciário. Só em casos de infrações eleitorais, cujo tribunal competente é o TSE.

P. Ninguém atentou pra isso, de que a lei do impeachment deixa o presidente vulnerável? Ou o consenso sobre o Collor abafou a discussão?

No Brasil, para que o Presidente não fique vulnerável, deve eleger um presidente da Câmara mais confiável que o  ministro da Casa Civil

R. Eu acredito que não passou pela cabeça de ninguém que nós passaríamos por outro pedido de impeachment. Acho que o PT acreditou que Collor só caiu por causa das ruas. Collor caiu também porque não tinha nenhuma base de sustentação no Congresso. Também não entrou na conta do PT ter um presidente da Câmara como Eduardo Cunha. Veja que o PMDB detém toda a linha sucessória: vice-presidente, Presidente da Câmara e Presidente do Senado, nessa ordem. Além de ser o maior partido no Congresso, com maior número de governadores e o maior número de prefeituras.

P. Neste ponto, o que ainda pode ser usado pelo Governo?

R. A Constituição atribui exclusivamente ao Presidente da Câmara a prerrogativa de autorizar ou não a abertura do processo de impeachment. No Brasil, para que o Presidente não fique vulnerável à impopularidade e a outras insatisfações, deve eleger um presidente da Câmara mais confiável do que o próprio ministro-chefe da Casa Civil. Quando Eduardo Cunha autorizou o processamento do impeachment eu ponderei que, se o Governo não tinha àquela época 172 votos (1/3 + 1 da Câmara), era melhor desistir. Veja que não havia a delação de Delcídio (do Amaral), nem o envolvimento de assessores próximos da presidente, muito menos o fator Lula. O Governo perdeu o timing. Agora, a única estratégia viável para salvar o Governo é oferecer o espaço do PMDB (7 ministérios) a parlamentares aliados. Mas novamente o Governo perdeu a "janela de oportunidades" que foi o momento da troca injustificada de partido. Oferecer cargos a parlamentares cujos partidos estão a favor do impeachment pode levar a processos de cassação de mandato por infidelidade partidária. Eu não vejo saída para a aprovação na Câmara. No Senado é menos claro como agirão os senadores, uma vez que os mandatos são conseguidos pelo sistema majoritário, sendo assim, ela pode distribuir os espaços do PMDB entre senadores, dando um bypass nos partidos. É uma estratégia arriscada, mas na Câmara a batalha já está perdida.

P.  Se o impeachment sai com base nos decretos de suplementação orçamentária, isso não poderia implicar Temer no futuro, já que também assinou os decretos?

R. O ex-ministro Ciro Gomes afirmou na imprensa ter documentos que comprovam que o vice-presidente, Michel Temer, assinou decretos autorizando créditos sem autorização do Congresso, quando no exercício interino da Presidência da República. Então, se as pedaladas fiscais comprometem a Presidente Dilma, deveriam também comprometer o vice, caso venha a assumir. O problema é que ninguém, ainda, pediu o impeachment do vice. E Ciro Gomes afirmou que iria fazê-lo assim que Temer se tornasse o titular. O problema é que, se Eduardo Cunha estiver na presidência da Câmara, o pedido contra Temer, muito provavelmente, será sumariamente arquivado.

P. Você enxerga falhas no processo atual que poderiam ser questionadas? Quais?

Uma irregularidade contábil não deveria ser suficiente para o impeachment. Mas a legislação está aí para ser cumprida. Isso nunca foi observado antes porque  Governos anteriores mantinham um aliado presidindo a Câmara

R.  Enxergo pelo menos duas: O art. 22  da Lei do Impeachement foi considerado não recepcionado pela Constituição (perde a validade). Esse artigo dizia que a Comissão Especial do Impeachment, eleita para analisar o pedido de impeachment tinha poder terminativo. Ou seja, se ela entendesse que não houve crime de responsabilidade, o processo morreria ali, na comissão. O STF, ao desconsiderar o art. 22, fez com que a decisão da comissão seja levada ao plenário da Câmara, independentemente do seu posicionamento. Isso é esquisito, pois a regra é a manutenção do cargo. Se a comissão decidiu que não há crime, não faz sentido levar ao plenário. Então se a comissão disser que não houve crime, como que fica a decisão do plenário? Ou seja, é preciso 2/3 dos deputados para derrubar o entendimento da comissão. É uma dupla avaliação. Outra questão que me pareceu falha é a de o Senado autorizar o processamento do processo de impeachment naquela casa, por maioria simples (o que daria em torno de 22 senadores). Ora, o juízo de admissibilidade cabe à Câmara dos Deputados. Seria um duplo juízo de admissibilidade. Mas com uma maioria simples, acaba sendo uma regra inócua, muito dificilmente o Senado não terá 22 senadores para aceitar o processamento, ainda mais agora com o seu presidente, senador Renan Calheiros apoiando formalmente a saída do PMDB do Governo Dilma.

P.  Qual o problema de ter copiado parte da legislação do impeachment dos EUA, tendo o nosso sistema partidário? Por que o senhor chama o impeachment de "voto de desconfiança" disfarçado?

R. Perceba que nos Estados Unidos, devido ao bipartidarismo, o presidente da República e seu vice são do mesmo partido. No Brasil, isso dificilmente ocorre. Nós não temos nenhuma proteção contra o partido do vice-presidente ter maioria em ambas as casas, exercer a presidência delas e ter o poder de remover o titular, beneficiando o próprio partido. A questão do voto de desconfiança (ou confiança) disfarçado: no Parlamentarismo, o Parlamento pode chamar um voto de confiança, e ver quantos votos o primeiro-ministro tem no Parlamento. Se ele não tiver a maioria, ele cai. E aí cada sistema tem as hipóteses e procedimentos em que esse voto de confiança pode ser posto em votação. Eu disse que nosso sistema é um voto de desconfiança disfarçado porque a Lei de Crimes de Responsabilidade enumera em torno de 60 hipóteses de incidência e algumas remetem a outras legislações. Quando uma hipótese de incidência fala "respeitando a legislação em vigor" isso significa dizer que, qualquer infração, em qualquer dispositivo de qualquer legislação daquela área delimitada, faz com que o presidente seja passível de impeachment. O que eu quero dizer é que qualquer presidente, em qualquer época da nossa história recente, poderia ter sofrido impeachment. Não sofreu porque tanto FHC quanto Lula souberam guiar o processo eleitoral no Congresso, elegendo aliados para presidir as Casas Legislativas. Mesmo Severino Cavalcanti tendo sido o azarão quando disputou e venceu a eleição para presidir a Câmara dos Deputados, sua pauta era mais voltada aos interesses dos deputados low profile, do baixo clero, do que de atingir a Presidência da República, até porque o seu partido não detinha a vice-presidência...

P. Há quem diga que o impeachment, tal como desenhado e se aprovado, vai trazer instabilidade para os próximos Governos. Acredita nisso?

R. Vai trazer instabilidade se o presidente da República não tiver coordenação política e tiver o azar de ter um desafeto seu presidindo a Câmara e amargando maiorias frágeis. Não acredito que vá trazer instabilidade per si, vai depender da conjuntura. O Executivo precisa se relacionar com o Legislativo e construir nele, maiorias minimamente governativas, incluindo as presidências das duas Casas.

P. Há muita pressão sobre o STF, ministros têm sido alvo de protestos e têm falado muito na imprensa. Isso é ruim? Nossas instituições estão preparadas para esse teste de estresse?

R.  Sempre defendi que juízes devem falar nos autos, não nas câmeras. Sou a favor dos julgamentos televisionados, me refiro entrevistas à imprensa. Em um sistema constitucionalista, onde a Suprema Corte defende a Constituição, ela também a defende da maioria legislativa. Ou seja, em alguns momentos o STF tem que ser contramajoritário, tem que se posicionar contra a maioria para proteger as minorias. Por isso os ministros do STF não podem e não devem reverberar as ruas. A caixa de ressonância das demandas populares é o Congresso Nacional, se isso está chegando ao Supremo é porque há algo errado com a representatividade. Claro que questões relativas a direitos civis e liberdades e garantias individuais são questões sensíveis e que, em certa dose, devem ter participação da sociedade civil, como foi o caso das audiências públicas nos casos de aborto de feto anencéfalo, união homoafetiva e pesquisas com células tronco. Mas isso é a exceção, não pode ser a regra. Achei lamentável os protestos em frente à casa do ministro Teori Zavascki. Eu não concordo que nossas instituições estão esfaceladas. Estão funcionando, a pleno vapor. Os mecanismos de controle, quer você concorde ou não com eles, estão funcionando. Espero que as investigações continuem avançando e que tanto o Ministério Público quando a magistratura continuem agindo com independência e responsabilidade.

No Brasil,  nós não temos nenhuma proteção contra o partido do vice-presidente ter maioria em ambas as casas, exercer a presidência delas e ter o poder de remover o titular, beneficiando o próprio partido

P. Que acha da conduta da Lava Jato, e do juiz Sérgio Moro em especial?

R. Como advogado eu nunca gostei de emitir opinião sobre processos aos quais eu não tive acesso. Pelo que tenho visto na imprensa, há argumentos para todos os gostos. Eu fiquei estarrecido quando o juiz Moro divulgou as conversas com a presidente da República. Ela não é investigada, não era alvo. Mesmo sendo conexa, ele deveria ter remetido os autos e os áudios ao STF. Por isso, achei acertada a decisão do ministro Teori. Mas veja, o período em que advoguei e o período em que estagiei no Ministério Público de Pernambuco eu sempre vi abuso, da autoridade policial, da magistratura, do próprio MP. É por isso que existem as corregedorias e as controladorias. Um processo da magnitude da Lava Jato tem abusos, controlados pelas vias legais de cada instituição. Querer um processo judicial perfeito, sem falhas é uma pitada de ingenuidade. Claro que esses abusos não podem ser falhas insanáveis, capazes de tornar nulas as provas coletadas ou de tornar nulo o próprio processo. É bom que fique clara a diferença entre eventuais abusos, sanáveis, e falhas insanáveis.

P.  Foro privilegiado não garante imunidade, mas os processos mudam de velocidade, certo? Estamos vendo o caso Proer, envolvendo ex-ministros de FHC, ressuscitar depois de quase 20 anos. Onde é o gargalo? No STF?

R. Sempre afirmei que o foro especial  - prefiro essa palavra porque privilegiado no nosso contexto social dá ideia de impunidade - não é garantia de impunidade. Inclusive, muitos políticos renunciaram ao mandato para deslocar a competência para fora do foro especial, onde há mais recursos e o tempo de duração do processo é bem maior. O fato de um processo ir para o STF não significa que ele durará mais. A rigor, são poucos os recursos, já que é a última instância e que decide de forma colegiada. Entretanto, não há como negar o posicionamento estratégico do STF em não julgar determinadas causas, como as mais de 50 ADIs (Ações Diretas de Inconstitucionalidade) de Estados contra Estados da Federação questionando a constitucionalidade de leis e de decretos que concederam isenções fiscais, à revelia da Lei Complementar 24/1975 que exige convênio no Confaz (Conselho Nacional de Política Fazendária) para isso. A média de espera de julgamento das ADIS era de 36% dos processos gerais,  mas nos casos sobre a guerra fiscal era de 68%. Isso significa que a Corte estava aguardando o desenrolar da situação. E ele veio, através de uma autorização, que dispensou todas as isenções fisais de convenio no Confaz. Não estou dizendo que o STF deliberadamente engavetou a questão do Proer para só voltar a tocar no assunto, mas a Lava Jato pode ter fornecido fato novo que tenha levado ao desarquivamento.

P. O que acha das propostas das dez medidas contra a corrupção capitaneadas pelos procuradores da Lava Jato que acaba de chegar no Congresso?

R.  Acho louvável a iniciativa do Ministério Público de buscar propostas que diminuam a corrupção, que no Brasil é endêmica e quase universal - falo dos pequenos delitos do cotidiano que dificultam a vida, por total falta de aderência às normas. Mas essa discussão não pode ser a de um órgão de fiscalização apenas. Esse debate tem de vir para a sociedade, para refletirmos sobre nossos próprios atos e como nós nos relacionamos com as demais pessoas, os agentes públicos, a política e as instituições.

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