União Europeia define um salto histórico em seu modelo orçamentário para frear a crise da covid-19

Saiu o acordo. A União Europeia definiu às 5h30 desta terça-feira (0h30 em Brasília) o maior salto em seu modelo orçamentário desde o estabelecimento do marco financeiro plurianual, 30 anos atrás, quando dobrou os recursos destinados à coesão. Os 27 sócios do bloco continental decidiram por unanimidade estabelecer um fundo de reativação para aliviar os danos econômicos da covid-19, num valor total de 750 bilhões de euros (4,57 trilhões de reais) e um marco financeiro de um trilhão de euros (6,1 trilhões de reais) para o período 2021-2027. Pela primeira vez na existência da UE, as subvenções serão financiadas com emissões de dívida conjunta, um fato histórico na evolução orçamentária de um clube que nunca entrou tanto no caminho de uma possível união fiscal.

“Deal [acordo]”, anunciou o presidente do Conselho Europeu, Charles Michel, às 5h30 (hora de Bruxelas, 0h30 em Brasília). Uma sucinta mensagem em inglês na sua conta do Twitter para arrematar cinco dias de cúpula europeia, uma das mais longas da história do bloco. O anúncio provocou uma cascata imediata de declarações e reações, muitas delas colocando a ênfase no alcance do acordo obtido. “Um dia histórico para a Europa!”, proclamou imediatamente o presidente francês, Emmanuel Macron, um dos artífices, junto com a chanceler (primeira-ministra) alemã, Angela Merkel, do maior pacto financeiro na história do clube: 1,8 trilhão ao todo, incluídos os 750 bilhões de euros do fundo contra a crise da pandemia. “Não foi fácil, mas afinal nos encontramos”, afirmou Merkel. Na visão da chanceler, “a Europa demonstrou que é capaz de abrir caminho em uma situação tão especial”.

“É o acordo adequado para a Europa neste momento”, avaliou Michel na entrevista coletiva posterior à última jornada da cúpula. “Demonstramos que a magia do projeto europeu funciona porque, quando pensamos que é impossível, segue em frente graças à cooperação e à vontade de trabalharmos juntos”, declarou o presidente do Conselho ― instância que reúne todos os chefes de Governo do bloco ― após concluir com sucesso uma das negociações mais complexas dos últimos anos, em que ele jogava boa parte da credibilidade de um mandato estreado há apenas oito meses. Junto a ele, a presidenta da Comissão Europeia (o Poder Executivo da UE), Ursula von der Leyen, impulsionadora do projeto do fundo, qualificou o acordo como “um grande passo adiante”. “Foram quase 90 horas de negociação, mas valeu a pena”, acrescentou Von der Leyen.

O presidente do Governo espanhol, Pedro Sánchez, qualificou o pacote como “um autêntico plano Marshall”. “A Comissão Europeia se endividará pela primeira vez na história para financiar programas”, recordou Sánchez, acrescentando que se trata de um fato “inédito”. Sánchez detalhou que a Espanha receberá 140 bilhões de euros (853,5 bilhões de reais, o equivalente a 11% do seu PIB) em seis anos. Desse total, 72,7 bilhões correspondem a subsídios, e o resto a empréstimos. “É um impulso extraordinário”, afirmou Sánchez, insistindo em que se trata de “um grande acordo para a Europa e para a Espanha”.

O fundo nasce após superar à férrea resistência de um pequeno grupo de países, liderado pelo primeiro-ministro holandês, Mark Rutte, que durante quatro dias e quatro noites tentou reduzir ao máximo a ambição das propostas orçamentárias e submeter as ajudas a um direito de veto que poderia inutilizá-las. Além do reflexo de austeridade, a Holanda e seus aliados (Suécia, Áustria e Dinamarca) temiam sobretudo que se abrisse caminho à emissão de dívida para financiar subvenções. Um precedente que os autodenominados frugais não conseguiram evitar.

As longuíssimas negociações, não isentas de tensão e atritos entre os sócios, terminaram com um pacto que reduz parcialmente o programa de subvenções de meio trilhão de euros proposto pela Comissão Europeia, mas mantém uma potência de tiro considerável e evita a ameaça de veto de qualquer capital. E estabelece um marco na evolução orçamentária da UE que será muito difícil de evitar no futuro, sobretudo diante de crises de magnitude da causada pela atual pandemia, com as maiores quedas do PIB desde a Segunda Guerra Mundial. A presidenta do Banco Central Europeu, Christine Lagarde, tinha alertado que os sócios deveriam selar um acordo ambicioso, sem se apressarem. Ao conhecer seu conteúdo, considerou que “o Conselho Europeu demonstra que, quando mais se necessita, a UE dá um passo à frente para ajudar os cidadãos da Europa”.

O plano combinado pelos 27 destinará 390 bilhões de euros a subsídios e 360 bilhões a empréstimos (2,38 e 2,19 trilhões de reais, respectivamente), sendo 70% desembolsáveis entre 2021 e 2022. Bruxelas calcula que a soma do fundo, do próximo marco orçamentário (1,074 trilhão de euros, ou 6,55 trilhões de reais) e da tripla rede de segurança de empréstimos para sistemas de regulação de emprego, gasto sanitário e avais a empresas (540 bilhões de euros, ou 3,29 trilhões de reais, no conjunto dos três mecanismos) obterá uma mobilização de recursos equivalentes a 17% da renda nacional bruta (RNB) da UE, superior ao comprometido pelos EUA (15,9%) e pela China (4,2%) para responder à pandemia.

Mas, independentemente da envergadura financeira da reação comunitária, a grande relevância do pacto para o fundo reside em seu desenho sem precedentes. De forma inédita em sua história, a União Europeia se endividará, e de maneira maciça, para lançar um plano de subvenções e créditos destinado a reduzir o impacto da crise desencadeada pela covid-19 e para mitigar o risco de fragmentação econômica entre os sócios comunitários. “É o acordo econômico mais importante desde a criação do euro”, avaliou o comissário (ministro) europeu de Economia, Paolo Gentilloni.

Até agora, a União nunca tinha emitido dívida para financiar um programa de transferências diretas do caixa central para os países necessitados, neste caso, por sofrer as consequências econômicas da pandemia. Os instrumentos de coesão, como os recursos estruturais e a política agrícola comum, são bancados com a contribuição anual dos Estados e com a arrecadação própria da União, como as tarifas. Já as ajudas para a pandemia serão financiadas com números vermelhos amortizados de maneira conjunta pelos Estados durante 30 anos.

A fórmula do endividamento era um tabu para países como a Alemanha e os Países Baixos. Mas, como resultado da pandemia, a chanceler alemã, Angela Merkel, anunciou em 18 de maio junto ao presidente francês, Emmanuel Macron, uma proposta para criar um fundo de meio trilhão de euros em subvenções para paliar os danos da covid-19.

A guinada de Merkel pegou todos desprevenidos, incluído o lado francês, que não esperava tamanha concessão. Mas, sobretudo, surpreendeu Rutte e seus aliados, pois eles confiavam em Berlim para frear qualquer insinuação de mutualização da dívida quando a pandemia abriu o debate sobre os eurobônus e os coronabônus.

A fórmula proposta por Merkel e Macron e incorporada à proposta da Comissão não vai tão longe como os eurobônus, mas aceita que se utilize o orçamento comunitário, acompanhado da ampliação do teto de gasto para 2% da RNB, para colocar dívida nos mercados e injetar esses recursos em forma de subvenções.

A proposta deixou os frugais desarvorados, com poucos dias para tentar armar um contra-ataque. Seu plano alternativo, entretanto, resignava-se a aceitar parte do projeto franco-alemão, incluída a ampliação do teto de gasto do orçamento comunitário para emitir dívida. Seu único pedido era que o fundo fosse distribuído na forma de crédito, e não de subvenções ― uma exigência que mantiveram durante semanas, até cederem durante a cúpula, diante da evidência de que a imensa maioria dos sócios apoiava a proposta da Comissão. O acordo deste 21 de julho representa assim um marco na gestão das contas do bloco, que nunca antes se aventurou por um caminho que aponta, mesmo que à distância, para uma união fiscal.

O preço para obter esse pacto foi elevado. E não só em termos de esforço e recursos humanos ― com uma cúpula europeia que se prolongou das 10h de sexta-feira até o final da madrugada desta terça ―, mas também das valiosas concessões políticas a uns e outros sócios para chegar à unanimidade.

A fatura mais tangível foi a manutenção dos chamados cheques, os descontos na contribuição ao orçamento comunitário que o Reino Unido inaugurou e que a Comissão Europeia pretendia extinguir depois do Brexit. O acordo os preserva e inclusive amplia para cinco dos países que pagam mais do que recebem ― Alemanha, Holanda, Suécia, Áustria e Dinamarca. A redução chegará a 52 bilhões de euros (317 bilhões de reais) durante os próximos sete anos. Os quatro frugais economizarão assim 27 bilhões, sendo metade disso na mão dos holandeses. Os frugais arrancam esse privilégio apesar de, segundo Bruxelas, figurarem entre os principais beneficiários do mercado interno.

Cláusula de controle

Menos visível, mas muito mais preocupante no entender de muitas fontes comunitárias, é a renúncia a um controle rigoroso do respeito ao Estado de direito na gestão dos recursos comunitários. A iniciativa tinha sido impulsionada há meses pelo Governo de Angela Merkel, entre outros, como reação às suspeitas de enriquecimento à custa do orçamento da UE que pesam sobre alguns oligarcas da Europa Central vinculados aos políticos no poder. Mas o mecanismo de vigilância foi descafeinado para não provocar o rechaço de sócios como a Hungria de Viktor Orbán. Dias antes da cúpula, a Alemanha, que assumiu em 1º de julho a presidência semestral da UE, deixava claro que a prioridade era aprovar os planos de recuperação, mesmo que à custa de sacrificar certos objetivos, como o do mecanismo do Estado de direito.

Outras concessões, mais diretamente ligadas ao fundo, foram parcialmente evitadas. Rutte, por exemplo, reivindicava um direito de veto para a liberação das ajudas ligadas à pandemia com o objetivo de frear o fluxo de recursos para os países que não concretizarem a reformas para as quais receberem financiamento. A proposta provocou a rejeição quase unânime dos demais sócios, que temiam a paralisia do fundo, e da Comissão Europeia, que via suas competências serem invadidas.

O acordo final prevê a aprovação dos planos nacionais de reforma por maioria qualificada, ou seja, sem direito de veto. E a avaliação para autorizar o desembolso dependerá da Comissão, após parecer do Comitê econômico e financeiro (do qual participam técnicos dos ministérios de Economia dos 27 países). Se um ou mais membros desse comitê apresentar objeções, o caso poderá ser levado ao Conselho Europeu (Chefes de Governo), que disporá de três meses para se pronunciar. Entretanto, na entrevista coletiva posterior ao Conselho Europeu, Mark Rutte se congratulou por essa determinação. “Os 27 países membros estarão vigiando se o que está sendo feito corresponde ao comprometido”, afirmou.

A Comissão se dá por satisfeita com essa solução porque não estabelece um veto direto, e sim uma fórmula para interromper o relógio. A decisão final sempre será por maioria, sem veto, depois do pronunciamento dos líderes da UE. E se o Conselho não se pronunciar no prazo previsto, o processo seguirá sua tramitação normal e a última palavra voltará para a Comissão. O mecanismo não gera tanta incerteza como o proposto por Rutte, mas mesmo assim expõe os desembolsos a uma intervenção política por parte do Conselho, pois uma eventual decisão em contrário poderia na prática equivaler a um veto político.