Para o povo sírio, a ONU não pode ser uma batalha perdida
Impasse no Conselho de Segurança expõe tanto os perigos de ações unilaterais como o bloqueio de Moscou a uma investigação séria sobre o terreno na Síria. Desistir da política, no entanto, não é uma opção
Não é à toa que estamos confusos com o que está acontecendo na Síria. A intervenção militar de sexta-feira 13 impõe um dilema para o qual ainda não temos uma resposta. Do ponto de vista internacional, a intervenção fere os valores fundamentais da ONU e coloca a organização numa situação limite. Do ponto de vista daqueles que intervêm, agir é uma responsabilidade moral.
Na noite dos ataques, a primeira-ministra britânica,Theresa May, afirmou que a intervenção tinha por objetivo dar uma resposta ao uso de armas químicas pelo Governo sírio. Segundo ela, “esta ação é especificamente sobre deter o regime sírio, e também enviará um sinal claro para qualquer um que acreditar que eles podem usar armas químicas com impunidade”. Já no dia seguinte, o Reino Unidos emitiu uma nota oficial na qual ajustou sensivelmente seu discurso para um tom humanitário e deixa de lado a visão punitivista. Trata-se agora de proteger civis, não de punir governos. Diz a nota que o Governo sírio teria cometido “crime de guerra e crime contra a humanidade” e, portanto, sob o direito internacional (sem dizer qual), dadas as circunstâncias excepcionais, o Reino Unido teria a permissão de conduzir uma intervenção humanitária para proteger a população civil síria.
Todavia, “crime de guerra e crime contra a humanidade” são crimes de atrocidade devidamente definidos pelo direito público internacional, que define também quem e como deve se reagir na eventualidade desses crimes. A Convenção de Genocídio, assinada em 1948 pelos Estados-membros da ONU, é o documento central desta discussão e enquadra pela primeira vez o fenômeno “genocídio” como um gatilho para a ação imediata da comunidade internacional. Em acordo com a então recente Carta da ONU, a Convenção reconhece a prerrogativa do Conselho de Segurança de agir caso tal fato ocorra.
Mas o Conselho não agiu. Assim, o debate se arrastou por décadas até culminar no Estatuto de Roma do Tribunal Penal Internacional, em 1998, e na Cúpula Mundial de 2005. Em síntese, ao genocídio somaram-se “crimes de guerra”, “crimes contra a humanidade” e “limpeza étnica”, sendo os quatro também conhecidos como “crimes de atrocidade”. Além de concordar em ampliar a definição de atrocidades, a comunidade internacional também descobriu o óbvio: não basta reagir, é preciso “prevenir” que tais crimes ocorram.
Seja na reação ou na prevenção, todos os instrumentos jurídicos dão ao Conselho de Segurança a autoridade máxima para a ação caso um estado soberano “falhe” em proteger sua população. Para tanto, o Conselho pode, por exemplo, emitir recomendações, criar missões de paz e, se necessário, autorizar o uso da força.
Para que isso ocorra duas coisas são fundamentais: fortes evidências e consenso entre os membros-permanentes (Estados Unidos, Reino Unidos, França, Rússia e China) — visto que possuem o privilégio de vetar quaisquer resoluções ou atividades do Conselho em qualquer momento sem necessidade de aviso prévio ou justificativa. É aqui que a solução vira problema.
O problema
Eis o motivo da polêmica desta semana: Estados Unidos, Reino Unido e França não possuem provas convincentes de que os ataques químicos do dia 7 de abril foram executados pelo Governo sírio. Ou se possuem tais provas, não as mostraram. Portanto, qualquer decisão a este respeito seria no mínimo contestável. É nesta tecla que bate a Rússia, que ao mesmo tempo tem utilizado seu poder de veto para impedir que o Conselho tome quaisquer providências sobre a crise — inclusive investigar os ataques químicos.
Na sexta-feira, a poucas quadras do Conselho de Segurança onde ânimos exaltados discutiam a situação síria, uma reunião na organização independente Security Council Report debatia se Estados Unidos e Rússia estavam de volta aos tempo de Guerra Fria, quando o uso indiscriminado do poder de veto — uma média de 10 vetos por ano — impediu por décadas o Conselho de cumprir com suas funções.
Com efeito, após a Guerra Fria, o uso do veto foi relativamente modesto, sendo uma média de 2 a 3 vetos por ano entre 1990 e 2015. A partir de 2017 a história muda. Foram 6 vetos, sendo 5 por parte da Rússia e 1 pelos Estados Unidos. Todos os 5 vetos russos diziam respeito à Síria. O único veto norte-americano dizia respeito à Israel/Palestina.
Foi justamente para contornar este bloqueio no Conselho que surgiu em 2013 a Iniciativa França/México, segundo a qual o veto não deveria ser usado diante de atrocidades em massa. Porém, os membros-permanentes não parecem dispostos a abrir mão do seu privilégio, e episódios como o de sexta-feira fazem o debate retroceder mais alguns anos.
Para alguns, a resposta para este dilema é agir sem a aprovação do Conselho quando o mesmo estiver “bloqueado” – ainda que isso signifique ir contra os tratados internacionais de direitos humanos e segurança coletiva. E assim decidiram Estados Unidos, Reino Unido e França.
Contudo, ao discutir a situação da Síria dentro do Conselho de Segurança poucas horas antes da intervenção militar, Estados Unidos, Reino Unido e França reconhecem a legitimidade do Conselho e seus instrumentos jurídicos para lidar com questões de segurança internacional. Partindo desta lógica, a ação militar de sexta-feira dificilmente pode ser classificada como “humanitária” pois não segue as normas internacionais que instituem o Conselho de Segurança como único órgão a autorizar uma “intervenção humanitária”. Em um mundo globalizado em que a condução de uma crise no Oriente Médio tem repercussões na América do Sul a legitimidade da ação coletiva é fundamental.
Além disso, na eventualidade da intervenção militar ter resultados práticos do ponto de vista da proteção humana, eles serão altamente contestados como ilegais, tal como ocorre com o Kosovo – o qual continua sendo objeto de discussão no Conselho até hoje. Ademais, em conflitos complexos como na Síria às vezes resultados práticos são mais fruto do acaso que do planejamento.
O dilema resume-se, então, a um jogo entre a legitimidade, porém ineficácia, do Conselho de Segurança e a eficiência, porém ilegalidade, de uma ação unilateral. Enquanto se discute o ovo e a galinha, a população síria continua pagando o preço por tratarmos militarmente uma crise política.
Caso o Conselho de Segurança retorne aos tempos de Guerra Fria, nossa capacidade coletiva de prevenir futuras atrocidades estará em risco. Seu bloqueio ameaça impossibilitar que mesmo o mais básico dos consensos seja alcançado: o de que as ações que visem botar fim ao sofrimento humano não causem ainda mais sofrimento. Para o povo sírio, a ONU não pode ser uma batalha perdida. Do mesmo modo, o desrespeito ao princípio de não intervenção agravado por uma ação unilateral põe em xeque décadas de debate internacional e pode nos empurrar em direção a uma escalada de violência de proporções globais. Em tempos em que os direitos humanos parecem estar saindo de moda ao redor do mundo, desistir da política não é uma opção. É preciso reagir, recuperar o fôlego e recomeçar o infinito.
Gustavo Macedo é pesquisador no Instituto de Guerra e Paz da Universidade Columbia, em Nova York, e doutorando em Ciência Política pela USP.
