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Projeto que fortalece Advocacia Geral da União abre batalha jurídica

PL coloca procuradoria de autarquias, como Anatel e Banco Central, sob guarda-chuva da AGU, o que traria riscos de interferência política. Defensores garantem que nada muda

Um projeto de lei encaminhado para o Congresso pela advogada-geral da União, Grace Mendonça, está provocando uma batalha jurídica entre associações de classes de procuradores e advogados públicos. O PLP 337/2017, que tramita na Câmara em regime de urgência, fortalece a Advocacia-Geral da União ao colocar sob o seu guarda-chuva a Procuradoria do Banco Central e a Procuradoria Geral Federal. Os dois órgãos são responsáveis, respectivamente, pela defesa jurídica do BC, e de outras dezenas de autarquias e agências reguladoras, como a Agência Nacional de Telecomunicações e faculdades federais. Atualmente, eles têm independência administrativa com relação à AGU, que se encarrega de defender a União e seus três poderes. Os críticos do projeto, no entanto, afirmam que essa independência pode acabar, já que a proposta abriria possibilidade para ingerências da advogada-geral dentro das procuradorias que defendem autarquias e agências, subjugando o interesse público ao do Governo. Em nota, a AGU negou qualquer interferência, e afirmou que o projeto “apenas racionaliza o funcionamento da advocacia pública federal”.

A advogada-geral da União e Temer.
A advogada-geral da União e Temer.

Segundo a tese dos críticos ao projeto, a AGU poderia, por exemplo, barrar a cobrança de uma multa por parte da Anatel a uma empresa que presta serviços ruins - desde que fosse do interesse da União poupar a companhia. Associações de classe que defendem a proposta, no entanto, afirmam que ela apenas regulamenta as profissões destas procuradorias, que não existiam quando a Constituição de 1988 estabeleceu os parâmetros da AGU. O projeto já passou em seu primeiro teste na Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania da Câmara (CCJC). O texto, aprovado no colegiado em junho, está pronto para votação no plenário, o que pode ocorrer a qualquer momento após o recesso do Legislativo, que terminou esta semana.

O relator do projeto na CCJC, deputado Betinho Gomes (PSDB-PE), afirma que se trata de “formalizar algo que já existe na prática”. “Com a proposta, damos formalidade, integramos mais a instituição. Isso não acarreta elevação de custo, pelo contrário, otimiza as ações da AGU, e melhora a coordenação”, afirma o parlamentar. De acordo com o tucano, não haverá “interferência alguma ou ingerência da AGU nas procuradorias de nenhuma agência reguladora”. Gomes também rebate as críticas de que o assunto não foi devidamente discutido com a sociedade, e afirma que a matéria já vinha sendo debatida “desde a época da Dilma Rousseff”. “Trata-se de um projeto que busca regulamentar algumas carreiras da Advocacia da União que foram deixadas de fora”, afirma. Em seu relatório, Gomes descreve que “o ideal a ser atingido –e todas as ações realizadas caminham nessa direção – é o de ter a AGU carreira jurídica única e ser a única a fazer a representação judicial e extrajudicial da União e a prestar consultoria e assessoramento jurídico ao Poder Executivo, consideradas a Administração direta e a indireta (autarquias e fundações), racionalmente organizada, de modo que a estrutura do órgão central esteja refletida em todas as unidades da Instituição, em busca da excelência dos trabalhos que realiza”.

A matéria, porém, levanta desconfianças. “A visão do deputado é superficial, o projeto vem tramitando no Congresso como se fosse uma questão de adequação da AGU, mas por trás desse discurso existe um problema que atinge diretamente o brasileiro”, afirma Marcia David, presidente da Associação Nacional dos Advogados da União (Anauni). A entidade reúne apenas advogados da União, e não os procuradores gerais da União e do Banco Central, que seriam incorporados. De acordo com David, “o projeto vai permitir que haja interferência [da AGU nas autarquias]. Se irá ser feita ou não, não se sabe. Pode ser que esta não tenha sido a intenção da advogada-geral ao propor o projeto, mas abre essa possibilidade”.

A chefia da AGU é uma indicação política do presidente da República. Logo, os interesses de agências e autarquias estariam submetidos, em última instância, aos interesses políticos do Governo. O texto do projeto afirma que “o advogado-geral da União pode avocar [chamar para sua responsabilidade] quaisquer matérias jurídicas de interesse da AGU”. Isso abriria a brecha para ingerências, segundo David. “A AGU vai passar a responder pela administração indireta [todas as 159 autarquias e fundações] e, com isso, o poder de avocar processos se amplia para as ações judiciais de todas essas entidades”, diz a representante a Anauni. Na sua visão, a AGU teria poder para brecar ações de órgãos que estariam abaixo dela.

A AGU, entretanto, argumenta que a Lei Complementar que rege o setor já consta com um artigo que prevê ao Advogado-Geral o poder de “avocar quaisquer matérias jurídicas de interesse desta, inclusive no que concerne a sua representação extrajudicial.”.

A tese de interferência do Governo nas autarquias entrou em evidência depois que o presidente Michel Temer assinou um decreto que pode parar as demarcações de terras indígenas. O parecer teria sido elaborado em conjunto com a AGU e com o então ministro da Justiça, Osmar Serraglio, e atende aos interesses da bancada ruralista. O processo de demarcações é gerido pela Fundação Nacional do Índio (Funai), uma autarquia. Se aprovado o projeto proposto pela advogada-geral, os procuradores federais responsáveis por contestar o decreto teriam que se posicionar contra a chefia, uma vez que estariam subordinados à AGU, gerando um possível conflito de interesses dentro da instituição. De qualquer forma, a palavra final é da advogada-geral.

Carlos Ari Sundfeld, doutor em Direito e presidente da Sociedade Brasileira de Direito Público, pondera que uma parte do projeto de lei que é positiva, quando se trata de orientar demandas que estão em consonância com assuntos de âmbito nacional. “Dando um exemplo hipotético. Suponhamos que uma autarquia, como o INSS, quisesse aumentar em 30% os vencimentos de seus funcionários, ou seus procuradores contestem uma decisão sobre licença paternidade de modo diferente à regra nacional. Isso impactaria as finanças da União, por isso, é importante uma diretriz única para assuntos dessa natureza”, explica. O lado negativo, porém, é a brecha para ingerência em assuntos específicos de cada setor, observa Sudnfeld. “Se o presidente da República não gostar de uma decisão da Agência Nacional do Petróleo sobre a interpretação de um contrato de petróleo, o advogado geral da União pode avocar o assunto e dar uma diretriz diferente para algo que diz respeito ao setor”, completa.

De acordo com um relatório da Anauni, entre os riscos da aprovação do projeto está a possibilidade de ingerências da AGU no Banco Central, que é também uma autarquia. “Colocar a Procuradoria do Banco Central do Brasil sob o chapéu da AGU implica destinar as decisões sobre a política monetária do Brasil ao poder Executivo, na contramão do que acontece nas nações mais desenvolvida”, diz o texto. Segundo o relatório, este tipo de interferência teria força para “para gerar desconfiança dos mercados internacionais quanto à imparcialidade na tomada das decisões financeiras do país”. Isso poderia agravar ainda mais a crise econômica que o Brasil atravessa, afastando investimentos.

Marcelino Rodrigues, presidente da Associação Nacional dos Advogados Públicos Federais (Anafe), uma das maiores associações de funcionários da AGU, que congrega além de advogados da União, procuradores federais, discorda do relatório da Anauni. “Esse projeto foi encaminhado pela própria instituição, teve participação das associações, e garante o mínimo essencial para o funcionamento da AGU, uma vez que ele atualiza a lei orgânica que disciplina o órgão”. Ele também nega que as alterações irão permitir ingerências em decisões executivas das agências e autarquias: “A PGF faz a defesa da administração indireta [agências] desde sua criação, no âmbito jurídico. Não se imiscui em decisões de conselho, por exemplo”.

Rodrigues também nega que a advogada-geral teria poder de veto sobre ações movidas pelas procuradorias. “Ela faz as vezes de chefe do Jurídico, mas não tem essa ingerência de vetar: os advogados podem dar sua posição”, afirma.

O advogado da União Adriano Martins de Paiva, autor do livro AGU: Instituição de Estado ou de Governo? (LTR editora), afirma que o projeto tem um viés claro de “reestruturação da carreira” dentro da AGU. Ele aponta que algumas das críticas feitas à proposta têm um viés “corporativista”. “O texto acaba com a AGU exclusiva para advogados da União”, diz, uma vez que os procuradores seriam incorporados à instituição. Mas ele ressalta que ao submeter as procuradorias do Banco Central e Federais à AGU “aumenta o controle sobre as autarquias, algo que já existe na prática”.

A falta de unanimidade sobre o assunto se estendeu a ministros aposentados do Supremo Tribunal Federal. Em parecer jurídico emitido por Ayres Brito solicitado pela Anauni, o magistrado critica o projeto. Ele afirma que é necessário “um quadro advocatício próprio” para que a “entidade administrativa descentralizada [agências e autarquias] possa sair em defesa de si mesma contra eventuais arremetidas antijurídicas de sua entidade mater [AGU]”.

Já a Anafe contratou um parecer de Eros Grau. No texto, o ministro aposentado afirma que “ao incluir na estrutura a PGF e a PGBC, o PLP 337/2017 não trará nenhum prejuízo à autonomia das autarquias e fundações, portanto, não haverá nenhum prejuízo ao interesse público”. Mais à frente Grau afirma que a Constituição Federal “não impede que a lei unifique as carreiras advocatícias da AGU com as encarregadas representação judicial e extrajudicial, de consultoria e assessoramento jurídico das autarquias e fundações públicas”.

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