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Os passos para chegar ao Brexit

O artigo 50 do Tratado de Lisboa não define os termos de uma negociação que tende a ser conflitiva

A bandeira de Reino Unido em uma imagem da passada segunda-feira. Ampliar foto
A bandeira de Reino Unido em uma imagem da passada segunda-feira. AFP

A União Europeia inicia nesta quarta-feira o processo mais revolucionário da sua história. Após recém-completados 60 anos de expansão, o clube comunitário vive seu primeiro momento de recuo, com a iminente saída do Reino Unido. A notificação do Brexit representa dar um passo que muitos especialistas consideram já irreversível no processo de divórcio entre Londres e Bruxelas. Estes são os principais elementos:

O artigo 50. O Tratado de Lisboa, em vigor desde dezembro de 2009, contempla pela primeira vez a possibilidade de que um Estado membro decida voluntariamente abandonar a União Europeia. A isso se dedica o seu artigo 50. O procedimento, porém, não está detalhado. E, como reconhecem muitos dos que participaram da sua redação, entre eles o diplomata britânico John Kerr, o artigo 50 foi feito para não ser usado. Trata-se, portanto, de um terreno inexplorado.

O artigo tem 252 palavras (em português), divididas em cinco itens. Estabelece que a União negociará com o Estado desistente “em função das orientações do Conselho Europeu [a instituição europeia que representa os Estados]” e “tendo em conta o quadro das suas futuras relações com a União”. E o acordo final deve ser aprovado pelo Conselho “por maioria qualificada, após aprovação do Parlamento Europeu”. Há um prazo de dois anos para alcançar um pacto, mas abre-se a possibilidade de uma prorrogação se houver unanimidade.

A carta. Formalmente, a única exigência é uma carta em que “o Estado membro que decida retirar-se da União notifica a sua intenção ao Conselho Europeu”. A entrega foi feita nesta quarta-feira, às 8h30 (horário de Brasília), pelo embaixador britânico na UE, Tim Barrow, ao gabinete do presidente do Conselho Europeu, Donald Tusk. O texto foi assinado na noite anterior pela primeira-ministra Theresa May. Ela comparecerá ainda nesta quarta-feira ao Parlamento para anunciar a ativação do processo.

A resposta da UE. Uma vez notificada por carta a intenção da saída, a bola passa para o campo do Conselho Europeu. Num prazo de 48 horas, Tusk responderá com “diretrizes” para a negociação, um documento será a pedra angular da estratégia negociadora dos 27 Estados restantes. Tusk enviará um rascunho aos Governos nacionais em 31 de março, para que estes façam contribuições.

Cúpula extraordinária. A versão final dessas diretrizes será aprovada numa cúpula extraordinária dos chefes de Governo em 29 de abril, em Bruxelas. A partir daí, a UE-27 funcionará de maneira paralela à UE-28, que continuará existindo até que o Reino Unido se retire totalmente. Londres “não participa nas deliberações nem nas decisões do Conselho Europeu e do Conselho que lhe digam respeito”, conforme prevê o artigo 50.

A UE-27 funcionará de maneira paralela à UE-28 até que o Reino Unido se retire

O mandato de negociação. O mandato dessa cúpula, que fixará as prioridades negociadoras dos 27 países, será entregue a Jean-Claude Juncker, presidente da Comissão Europeia. O braço Executivo da UE desenvolverá essas diretrizes, com elementos muito mais detalhados, que já permitirão abrir a discussão formal com o Reino Unido. Para garantir que esse documento da Comissão contemple fielmente as preocupações dos 27 Estados, deverá voltar a ser aprovado pelos 27 (embora talvez baste o aval dos ministros de Assuntos Europeus). A partir desse momento, o negociador-chefe da UE para o Brexit, Michel Barnier, tomará as rédeas e iniciará o verdadeiro processo.

Começo da discussão. Uma vez definido o mandato com clareza, a primeira coisa é negociar sobre como se vai negociar. Fixar o número de reuniões, a frequência, o local… Da parte britânica, as negociações serão conduzidas principalmente pelo ministro doBrexit, David Davis, e sua equipe. Do outro lado estará a equipe de Barnier, em nome dos 27 Estados. Só quando o acordo se mostrar difícil os líderes intervirão. Há dois aspectos que, muito provavelmente, monopolizarão a negociação: os direitos dos cidadãos dos 27 Estados membros residentes no Reino Unido e dos britânicos residentes na UE, e a fatura que o Reino Unido terá de pagar à União antes de sair. Este segundo ponto promete ser tremendamente delicado e pode atrasar todo o processo.

Sequência ou paralelismo? Antes mesmo da substância, a ordenação do processo promete ser muito conflitiva. Já na carta desta quarta-feira, o Governo britânico defendia pactuar a saída e a nova relação de maneira paralela. Bruxelas rejeita categoricamente essa ideia e esgrime outro termo: sequência. Ou seja, decidir primeiro o divórcio e, uma vez encerrado esse capítulo, acertar a relação futura. Misturar as duas coisas poluirá ambos os processos, argumentam em Bruxelas. Para Londres, é uma forma de trocar figurinhas que pode jogar a seu favor.

A Lei Revogatória britânica incorpora toda a legislação europeia ao corpo normativo

A grande lei revogatória. A primeira-ministra anunciou em outubro que o Governo introduzirá esse projeto de lei para transformar o Reino Unido numa “nação independente e soberana”. Está previsto que a tramitação parlamentar comece já nesta quinta-feira. Como seu nome indica, a Grande Lei Revogatória revogará a Lei das Comunidades Europeias, a peça legislativa britânica pela qual o Reino Unido ingressou na Comunidade Econômica Europeia, em 1973, e que transformava a normativa europeia em legislação nacional. Mas a Grande Lei Revogatória é também, paradoxalmente, uma norma que incorpora toda a legislação europeia ao corpo normativo britânico, para evitar um “buraco negro”, nas palavras do Governo, no ordenamento jurídico nacional. Trata-se de um trabalho colossal. “Um dos maiores projetos legislativos já realizados no Reino Unido”, segundo um relatório da Câmara dos Lordes.

O acordo. O artigo 50 estabelece um máximo de dois anos a partir da data da notificação para que a saída seja completada, mas abre a possibilidade de uma prorrogação, desde que decidida por unanimidade. Para que um acordo seja aprovado nesse prazo, ambas as partes precisam concluí-lo em 18 meses, até outubro de 2018. Assim, haverá tempo para que o Reino Unido e os demais Parlamentos nacionais o ratifiquem (antes das próximas eleições europeias, em maio de 2019). Bruxelas calcula que o divórcio deverá ser concluído até o final do ano, e que a nova relação será discutida a partir de janeiro. Trata-se de um calendário excessivamente otimista.

Acordo provisório. Mais realista seria buscar um acordo provisório que norteie as relações do Reino Unido com o bloco durante alguns anos, até que se alcance um definitivo. Uma possibilidade que o Governo britânico considera desnecessária e que teria consequências impopulares para May. Tampouco a UE o quer, embora admita que pode acontecer. Mas, nesse período, o Reino Unido deveria continuar sob a jurisdição do Tribunal de Justiça Europeu, algo difícil de assumir para o Executivo britânico. Salvo uma antecipação, que a primeira-ministra já descartou, as eleições gerais do Reino Unido serão em 2020. Theresa May teria dificuldades em defender sua autoridade, especialmente perante o setor mais eurocético do seu próprio partido, se até lá o Reino Unido continuar contribuindo economicamente com a UE e submetido à Justiça europeia.

Se o Parlamento rejeitar o pacto alcançado, o Reino Unido abandonará a UE sem acordo

Aprovação do Parlamento britânico. Depois que o Tribunal Supremo decidiu, numa sentença histórica, que a ativação do Brexitteria de ser autorizada pelo Parlamento britânico, a primeira-ministra prometeu submeter o texto final à aprovação de ambas as Câmaras. Essa deferência, porém, ocultava uma armadilha: os legisladores poderiam aprovar ou rejeitar o acordo, mas não obrigar May a retornar à mesa de negociações. Ou seja, se o Parlamento rejeitar o pacto alcançado, o Reino Unido abandonará a UE sem acordo. Os deputados, portanto, seriam os responsáveis para esse salto sem rede.

O que acontece se não houver acordo. Theresa May reiterou que prefere um não acordo a um acordo ruim, aceitando a possibilidade de que, uma vez concluído o prazo, o Reino Unido deixe a UE sem um novo marco que regule suas relações com o bloco. Consciente desse risco, o negociador da UE para o Brexit buscou advertir os britânicos contra essa ruptura brusca: esse é o pior cenário possível, com consequências especialmente desastrosas para o Reino Unido, declarou Michel Barnier na quarta-feira passada. Sair da UE sem um acordo faria, entre outras coisas, que as relações comerciais do Reino Unido com o bloco passassem a ser regidas pelas normas da Organização Mundial do Comércio, mais onerosas, o que na opinião da maioria dos agentes econômicos poderia causar um grave prejuízo ao país.

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