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Um lobby bem feito pode capturar recursos caros à política científica

Falar em inovação nas eleições é 'hype', mas na maior parte dos casos não denota uma compreensão da importância do tema. Decisões podem se pautar não pelo interesse público, mas pela defesa de rendas de grupos beneficiários

Placa de Petri em um laboratório
Placa de Petri em um laboratório

Em época de eleições, o tema da ciência, tecnologia e inovação (CT&I) comumente ganha um destaque que não se sustenta no período pós-eleitoral. Falar em inovação é hype, um chavão lançado por boa parte dos candidatos a cargos no Poder Executivo, independentemente da orientação político-partidária ou da visão de política econômica. Infelizmente, na maior parte dos casos, isso não denota uma compreensão da importância do tema (o que fica evidente se considerarmos o desmonte na área a partir do segundo mandato do governo Dilma), mas apenas um jargão publicitário que tanto explicita como colabora para o esvaziamento do debate sobre o que significa fazer política científica. Se CT&I constituem investimentos estratégicos para catapultar o conhecimento, a produtividade e o crescimento, a literatura de economia da inovação e a experiência de décadas em vários países (incluindo o Brasil) também ensinam que uma política mal formulada pode se tornar um escoadouro de recursos públicos para a manutenção de rendas e feudos acadêmicos.

Nas eleições de 2014, os Planos de Governo dos três candidatos à presidência mais votados (Dilma Rousseff, Aécio Neves e Marina Silva) contemplavam propostas ou referências à área, que variavam desde medidas específicas a afirmações de caráter genérico, mas que tinham em comum a ideia de que o desenvolvimento econômico passa por investir e fomentar a ciência e tecnologia em universidades, institutos de pesquisa e empresas. Entretanto, em nenhum deles foi feito um esforço para levantar os problemas na gestão dessas políticas à época, identificando caminhos para sua correção.

Embora políticas de ciência, tecnologia e inovação sejam elementos indispensáveis de uma estratégia de desenvolvimento no atual contexto econômico, elas inevitavelmente encontram-se sujeitas a uma série de obstáculos e desafios que podem comprometer ou mesmo anular seus benefícios. Os economistas rotularam essas questões de ‘falhas de governo’, baseados na ideia de que agentes públicos operam de acordo com seus próprios interesses, e não necessariamente possuem informações ou capacidade para intervir e tomar decisões de maneira eficiente e tempestiva.

Devido a essas falhas, políticas de fomento podem ser aprovadas não pelo seu mérito ou retorno social, mas porque alguns setores ou grupos foram bem-sucedidos em convencer ou atrair os tomadores de decisão para a promoção de suas agendas. Esse argumento ajuda a compreender, por exemplo, parte das inúmeras isenções tributárias concedidas de maneira casuística pelo governo federal a alguns setores, como o extinto programa ‘Inovar-Auto’, que custou aos cofres públicos cerca de 6,6 bilhões de reais, teve um resultado aquém do esperado e ainda foi objeto de questionamento pela Organização Mundial do Comércio (OMC).

E mesmo se desconsiderarmos as intenções iniciais, na maior parte dos casos os formuladores desses incentivos simplesmente não possuem as informações necessárias para prever todos os efeitos e desdobramentos da intervenção, ponto particularmente importante no caso de projetos de inovação, que, por sua natureza, apresentam um grau elevado de incerteza quanto aos seus resultados e ao valor de mercado das novas tecnologias.

Equívocos também podem ocorrer na distribuição dos recursos disponíveis e tempo de duração dos incentivos. Isso ocorre porque essas decisões podem se pautar não pelo interesse público, mas por uma lógica de sustentação política das autoridades para manter suas posições, ou ainda de defesa de rendas de grupos beneficiários. Trata-se de uma hipótese certamente promissora para tentar explicar a pulverização de recursos do Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (FNDCT) e do Ministério da Ciência, Tecnologia, Inovações e Comunicações (MCTIC) em um labirinto de linhas de financiamento, programas, projetos e entidades, que parece formar uma planilha construída para acomodar diversas influências, enquanto preserva a centralização do poder decisório. Outro exemplo comumente citado é a Lei de Informática, concebida inicialmente para dar um fôlego e estimular a competitividade do setor após a abertura de mercado dos anos 1990, mas que acabou sendo tantas vezes renovada que, nos termos atuais, os incentivos devem persistir por um período superior a cinco vezes o seu prazo inicial de duração.

É importante destacar que esses argumentos não levam à condenação de políticas de CT&I (assim como chamar atenção para eles não representa tomar uma posição contrária ou de ataque ao sistema nacional de inovação). Outra interpretação possível é que eles sejam encarados como avisos ou pontos que mereçam atenção para o aprimoramento do desenho institucional das políticas, visando a minimizar ineficiências e a potencializar seus resultados.

Algumas diretrizes e arranjos podem ajudar a reduzir esses obstáculos, não se tratando de ideias novas ou revolucionárias. Um primeiro ponto é deixar a construção e governança de políticas de inovação a cargo de um amplo arco de atores envolvidos, a fim de minimizar o déficit informacional e fazer com que a coordenação entre eles atue como elemento de contenção dos diferentes interesses. Um exemplo é a EMBRAPII (Associação Brasileira de Pesquisa e Inovação Industrial), uma organização social federal cujo órgão decisório máximo conta com a participação de membros do governo, do empresariado e da sociedade científica. Além disso, é fundamental avançarmos na discussão sobre metas e resultados a serem exigidos de empresas e grupos de pesquisa que recebem financiamento público para projetos de ciência, tecnologia e inovação. Há experiências práticas que podem servir como base para esses arranjos, como as exigências crescentes de eficiência de combustível estabelecidas pelo governo norte-americano através do CAFE. Metas também devem ser instituídas para as instituições e profissionais responsáveis pela implementação das políticas, através de modelos organizacionais que permitam avaliar e cobrar o desempenho desses agentes. Por fim, toda e qualquer medida ou programa deve passar pelo escrutínio público através de avaliações de impacto periódicas e de conhecimento público, preferencialmente conduzidas por pesquisadores ou instituições independentes.

O aprimoramento da política científica brasileira passa por reconhecer que ela se encontra sujeitas a falhas de governo e a outros problemas, e que é preciso abordar e lidar com eles. Trata-se de um exercício difícil, e que certamente encontrará resistências ao retirar da zona de conforto alguns setores econômicos e áreas da burocracia e da academia. Entretanto, essa é uma análise fundamental para qualificar o debate político sobre o tema, a fim de que se possa avançar na apresentação e discussão de propostas mais elaboradas do que o discurso fácil (e frequentemente inverossímil) do “aumento de recursos” que vemos no período eleitoral.

Daniel Gama e Colombo é doutor em Economia do Desenvolvimento pela Faculdade de Economia, Administração e Contabilidade da Universidade de São Paulo (USP) e atua na Diretoria de Estudos Educacionais do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP).


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