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Educação e saúde podem perder um terço das verbas obrigatórias

Projeto aprovado na Câmara desobriga Governo de empregar mínimo de recursos para as duas áreas

Na madrugada desta quinta-feira, a Câmara dos Deputados aprovou um projeto considerado fundamental pela equipe econômica de Michel Temer, mas que pode prejudicar os recursos de áreas que, historicamente, carecem de mais investimentos, como educação e saúde. O Projeto de Emenda à Constituição (PEC) 87 pretende ressuscitar a Desvinculação de Receitas da União (DRU), um mecanismo extinto em dezembro do ano passado, que desobriga o Governo a gastar parte de suas despesas obrigatórias, garantidas pela Constituição, nessas áreas.

Escola na comunidade indígena xacriabá, no Norte de Minas Gerais
Escola na comunidade indígena xacriabá, no Norte de Minas Gerais Imprensa MG

O projeto – que foi elaborado pela equipe de Dilma Rousseff, antes de seu afastamento – ainda precisa ser aprovado em segundo turno antes de passar para o Senado. Caso entre em vigor eventualmente, trará algumas mudanças importantes em relação à DRU extinta. A principal delas é o percentual que será desvinculado. Antes, 20% das despesas obrigatórias do Governo eram desvinculadas, ou seja, poderiam ser gastas livremente com qualquer outra área. Desta vez, a desvinculação será de 30%, dando mais margem de manobra para o Executivo. Outra mudança importante é que a DRU, que envolvia apenas a União, passará a incluir estados e municípios. Os governos estaduais e municipais, contudo, estarão proibidos de mexer nas verbas de saúde e educação, segundo o texto da PEC. Já a União estará livre para isso.

A DRU, que poderá vigorar até 2023, é tida como prioritária pela equipe econômica porque permitirá ao Governo mais flexibilidade para gastar - e economizar, já que o rombo previsto para as contas públicas este ano é de 170,5 bilhões de reais. Uma grande reclamação do Governo é o engessamento que a Constituição traz para o orçamento, visto que existe uma obrigação legal de destinar uma quantidade de recursos para educação, saúde e previdência, por exemplo.

Temer chegou a anunciar, há duas semanas, que pretendia congelar os gastos do Governo, limitando o aumento das despesas à inflação do ano anterior. Nesse pacote, estariam incluídos os gastos com saúde e educação. O anúncio, contudo, gerou alvoroço no mercado e, na última quarta-feira (1), o presidente interino voltou atrás, afirmando que “os percentuais referentes à saúde e à educação não serão modificados”. Na prática, não será mesmo necessário, já que a DRU se encarregará de abater esses investimentos.

Orçamento engessado

Os gastos obrigatórios, aqueles que estão previstos em lei e que não são passíveis de cortes, representam 68% de todo o dinheiro gasto pela União a cada ano, a chamada “despesa primária”. Nessa conta, entram saúde, educação, previdência, programas de transferência de renda, como o Bolsa Família, e salários dos servidores.

Mas será que mexer nos gastos com saúde e educação aliviaria tanto assim as contas públicas? De acordo com dados divulgados em relatório do Ministério da Fazenda, no dia 10 de maio, não. Seria mais eficiente e, segundo especialistas, menos danoso para a economia, promover uma reforma da Previdência – os gastos com aposentadoria representam 42% das despesas obrigatórias do Governo, e 8% do Produto Interno Bruto (PIB). Também geraria mais economia para o Governo rever gastos com o funcionalismo público e subsídios concedidos ao setor produtivo, conforme o gráfico abaixo explica. Já os gastos com educação e saúde somam 16% das despesas obrigatórias, menos da metade da Previdência, e apenas 3,1% do PIB.

“Vira e mexe o Governo vem com essa história de cortar gastos obrigatórios. Mas a Constituição força o investimento de um percentual fixo para educação e saúde justamente para preservar essas áreas de oscilações meramente cíclicas da economia”, afirma Cesar Callegari, conselheiro do Conselho Nacional de Educação (CNE). “Educação, inclusive, é uma área extremamente estratégica para o desenvolvimento de um país. Os recursos públicos investidos hoje já não dão conta de atender todas as necessidades do ensino. Se cortarmos, comprometeremos de forma irreversível o crescimento sustentável do Brasil no longo prazo”, complementa.

Conta de subtração

Estimativas do CNE apontam que a nova DRU retiraria mais de 16 bilhões de reais por ano da educação. Pela Constituição, o governo federal é obrigado a aplicar 18% da receita de impostos na área - estados e municípios aplicariam outros 25%. Entretanto, todos os anos a União acaba desembolsando mais (entre 22% e 23% da receita de impostos), pois a manutenção do sistema já vigente custa um pouco acima do que está estipulado na lei.

Nesse sentido, desobrigar a União a investir um percentual fixo em educação sobrecarregaria estados e municípios, que deixariam de contar com alguns repasses do Governo Federal e teriam de tirar o dinheiro do próprio caixa. No contexto atual de crise, inclusive, os estados vêm negociando com a equipe econômica de Temer uma moratória da dívida que contraíram com a União, alegando não possuírem recursos para quitar com suas obrigações mínimas. “Teríamos que fechar escolas e demitir professores. Não há gordura para cortar”, destaca Callegari.

Ele lembra que há muitos programas de apoio à educação que dependem de repasses da União. “Há recursos que o Governo transfere de maneira voluntária para estados e municípios que correm o risco de corte, como auxílios para alimentação escolar, transporte de alunos e construção de creches. Também depende da União o Programa Nacional do Livro Didático, que distribui mais de 160 milhões de livros para as escolas por ano”, pontua. Parte da verba anual do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica (Fundeb), principal fonte de recursos, poderia ser comprometida em um eventual congelamento de gastos na área. “Todo ano, cerca de 10 bilhões de reais do fundo vão para estados e municípios que ficam abaixo do mínimo nacional de gasto por aluno. Esse dinheiro ajuda a pagar professores, a fazer a manutenção das escolas. Alterar a regra do jogo, portanto, mexeria em questões muito graves”, afirma Callegari.

Além dos gastos fixos da educação, um eventual corte na área comprometeria investimentos já previstos no Plano Nacional de Educação. Até 2022, os gastos públicos com educação deverão chegar a 10% do PIB, conforme esta lei. Hoje, esse percentual, somando União, estados e municípios, não passa de 5,5%. Quando incluímos na conta o setor privado, o percentual sobe pouco, para 6,4%.

“As dificuldades que o Governo enfrenta devem ser combatidas de outra forma, que não com recursos da educação. Nos últimos seis anos, o orçamento do ministério saltou de 60 bilhões para 100 bilhões de reais. E ainda assim não foi possível realizar tudo o que precisamos em termos de qualidade de ensino e universalização. Assim sendo, qualquer corte de recursos será um grande retrocesso”, pondera Callegari.

Saúde na UTI

Segundo estimativas de José Gomes Temporão, que foi ministro da Saúde entre 2007 e 2010, limar da Constituição um valor obrigatório para a área poderia reduzir os gastos com o Sistema Único de Saúde (SUS) pela metade, ou seja, uma baixa de 50 bilhões de reais por ano. “A simples proposta de retomada da desvinculação demonstra a visão atrasada do Governo, que enxerga saúde como gasto, e não como investimento. Despesa com saúde aumenta a expectativa de vida da população, reduz a mortalidade infantil. Corte em gasto com saúde mata pessoas”, diz. Ele lembra que oito em cada dez brasileiros dependem do SUS para tudo, desde atendimento básico até procedimentos complexos, como transplantes.

"Claro que deve-se buscar sempre otimizar recursos combatendo fraudes e negociando preços, mas a questão não é essa. O discurso de fazer mais com menos é uma ilusão quando não há gorduras para cortar. O ministério tem um orçamento muito limitado. Desobrigar a União a investir em saúde vai acarretar no fechamento de hospitais e de unidades básicas de saúde, no fim de pesquisas, na precarização do sistema todo”, destaca Temporão.

Para ele, a medida forçaria as famílias a contratar planos de saúde, o que seria inviável para as mais pobres. “Gostaria de saber se o corte de gastos com saúde vai incluir o reembolso integral que senadores, deputados e seus familiares recebem de gastos com médicos e odontologistas”, ironiza. Temporão acredita que, para melhorar as contas públicas, será necessário aumentar arrecadação, e não cortar gastos obrigatórios com saúde. “É possível, por exemplo, aumentar impostos de alimentos que fazem mal à saúde, como aqueles com elevado teor de gorduras, açucares, sódio. Também de cigarros. Não acho que uma CPMF resolveria - já foi provado que de nada adiantou esse imposto para a saúde. Preferível rever toda a estrutura fiscal brasileira, em vez de tapar buracos temporariamente”, defende.

O próprio orçamento obrigatório para a saúde foi resultado de longas disputas entre o Governo e a sociedade civil. Somente em 2000 foi regulamentada como seria a vinculação de receitas para a Saúde, instrumento previsto na Constituição de 1988. A Emenda 29, promulgada na época, previa que Estados aplicassem 12% de suas receitas em saúde e municípios 15%. A União era obrigada a investir o mesmo valor do ano anterior, corrigido pelo PIB e pela inflação.

No começo do ano passado, foi aprovada uma PEC que alterou essa dinâmica de gastos, obrigando a União a investir 15% das receitas correntes líquidas (ou seja, da arrecadação de impostos, descontadas as transferências obrigatórias a estados e municípios). O Movimento Saúde Mais Dez queria que o percentual fosse 10% das receitas correntes brutas, ou seja, valor que inclui as transferências obrigatórias e é, portanto, maior.

"Itens atípicos" pressionaram rombo nas contas públicas

O relatório “Análise Econômica dos Gastos Públicos Federais”, divulgado pela equipe econômica da presidente afastada Dilma Rousseff, dois dias antes de seu afastamento, apontava para o problema dos gastos obrigatórios dentro da gestão fiscal do Governo. “A elevada rigidez orçamentária gerada pelo crescimento das despesas obrigatórias reduz a capacidade do governo de fazer adequações dos gastos públicos em função das circunstâncias conjunturais da economia”, destaca o texto.

Segundo o documento, os gastos obrigatórios se mantiveram relativamente estáveis nos últimos dez anos, ocupando cerca de 13% do PIB. Foi em 2015, contudo, que eles deram um salto. E por conta de um "item atípico": as pedaladas fiscais, manobras utilizadas durante o Governo Dilma para mascarar o rombo das contas públicas. O Tribunal de Contas da União (TCU) obrigou a mandatária a quitar as dívidas que haviam sido contraídas com bancos. Isso teria contribuído para levar as despesas primárias para o patamar de 15,6% do PIB. “A maior parte desse crescimento ocorreu por conta do pagamento de passivos apontados pelo TCU e também pelo fato do PIB ter se retraído em 3,8% em termos reais”, diz o relatório.

Caso não tivessem sido incluídas as pedaladas no rombo de 2015, ele teria sido de 52 bilhões de reais, e não de 119 bilhões de reais. Também contribuíram para o crescimento das despesas do Governo naquele ano, subsídios concedidos para o setor produtivo, principalmente em forma de desoneração da folha de pagamentos, segundo o relatório.

O economista Heron do Carmo, da Universidade de São Paulo, reconhece que o rombo que o Governo interino está tentando cobrir (que este ano será de 170,5 bilhões) é um desdobramento de gastos atípicos da presidenta afastada, mas não descarta a necessidade da volta da DRU para limar futuros problemas de endividamento da União. "Para colocar em prática o plano de congelar o aumento real de despesas será preciso aprovar a DRU. Sem ela, o governo não terá flexibilidade para readequar suas despesas", analisa.

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