Olhando para os lados: o que o Brasil pode aprender com as PPPs na América Latina e no Caribe?
A participação privada em infraestrutura aumenta a produtividade, redistribui riqueza e melhora o acesso a serviços básicos, mas é preciso aprender com os erros e acertos do passado, afirma dirigente do BID
Sucessivos estudos do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) demonstram que investir em infraestrutura gera crescimento econômico, aumenta a produtividade do trabalho, redistribui riqueza, melhora o acesso da população a serviços básicos e melhora a vida das pessoas.
Contudo, os desafios para a América Latina e Caribe são enormes: nossas estimativas indicam que a região precisa investir 5% do PIB em infraestrutura pública, o que significa mobilizar US$ 100 bilhões adicionais por ano. E aumentar o investimento resolve só parte do problema: é preciso também melhorar os investimentos, escolhendo os projetos certos, reduzindo sobrecustos e otimizando a utilização dos equipamentos para servir mais pessoas de forma melhor, incluindo o uso intensivo e atualização permanente de tecnologia.
Para enfrentar esses desafios, nos últimos 20 anos, vários países recorreram consistentemente à participação privada para promover parte do financiamento, construção, operação e manutenção dos seus programas de investimento, reconhecendo um papel relevante para as Parcerias Público-Privadas (PPPs) e as concessões.
O exemplo mais evidente dessa tendência é o Brasil. Além das sucessivas rodadas de concessões em setores tradicionais, como energia, estradas, aeroportos, ferrovias, o país tem promovido uma inovadora diversificação setorial dos contratos de PPP e concessão, que vêm sendo usados para setores como saúde, educação, sistema prisional, entre outros. Os projetos não estão concentrados no governo federal; mais de 200 unidades federativas envolveram-se com projetos de PPP e concessões nos últimos cinco anos.
O conjunto robusto de novos projetos priorizados pelo atual governo é outro indicativo da força do programa de concessões brasileiro, cujos valores estimados de investimento, em infraestrutura logística, somam mais de R$ 200 bilhões: R$ 5 bilhões em aeroportos, R$ 130 bilhões para rodovias, R$ 60 bilhões em ferrovias e R$ 6 bilhões em portos.
O Grupo BID tem apoiado políticas de infraestrutura em quase todos os países da região nos últimos 60 anos. Por isso, aprendemos lições que acredito serem valiosas, e que podem ajudar o país a mover-se na direção de aumentar e melhorar a qualidade do investimento, potencializando seus impactos econômicos e sociais.
Em primeiro lugar, é preciso escolher e priorizar os projetos certos. O Brasil é um país continental e as demandas são diversas. Quando é necessário escolher entre escolas e hospitais ou pontes e estradas, é possível sucumbir ao apelo de escolher projetos somente porque são politicamente sensíveis. Contudo, os recursos são limitados e é preciso garantir que os projetos ofereçam o melhor resultado possível para a sociedade. Em primeiro lugar, bons projetos têm que apresentar benefícios líquidos positivos para a sociedade, inclusive em termos dos custos sociais e ambientais. Em segundo lugar, projetos devem ser parte de planos setoriais ou geográficos integrados, o que aumenta o seu impacto positivo.
Em segundo lugar, o governo deve estar preocupado em equilibrar riscos e retorno para o setor privado. A mobilização de capital nas proporções pretendidas pelo governo brasileiro demandará desenhar contratos que ofereçam retorno sobre o capital de investidores comparáveis com investimentos alternativos. Muitas vezes isto pode significar estratégias de de-risking em projetos de concessão como o uso de garantias explicitas de crédito e de risco político para projetos. Outro risco que precisa ser tratado é a determinação das indenizações quando o contrato termina antes do prazo planejado, que pode gerar um problema financeiro para os investidores, mas também um problema fiscal grave para o governo. Outras vezes, governos devem considerar retornos compatíveis com os riscos transferidos ao setor privado, incorporando as receitas privadas necessárias para tanto. Sem esse equilíbrio, os projetos não serão atrativos para investidores e também não serão capazes de atrair financiadores, especialmente no contexto de diversificação de estrutura de capital que será induzida pela adoção da Taxa de Longo Prazo pelo BNDES.
Em terceiro lugar, se desenhadas adequadamente, as concessões podem elevar o patamar das práticas de transparência e compliance vis a vis as obras tradicionais. Uma das razões para isso é que o foco nos resultados, típico das PPPs e concessões, permite que se tenha uma consciência dos custos por unidade de resultado ou produto, em oposição aos custos por insumo, que sempre foi o objeto de controle tradicional. Como a relação entre insumos e resultados é frequentemente obscura, governos não são exitosos em comunicar os custos para a prestação de serviços de infraestrutura, criando oportunidades para corrupção. Concessões podem endereçar esse problema com a explicitação dos custos por resultados pretendidos (custo por aluno na escola, custo por detento, custo por quilômetro trafegado em rodovia etc.) e garantindo transparências irrestritas a esses dados.
Por último, PPPs e concessões devem otimizar os recursos fiscais disponíveis no longo prazo. Concessões integram todos os custos do ciclo de vida dos ativos em uma só iniciativa. Ou seja, quando um projeto é lançado, todos os custos, inclusive de manutenção e operação, já devem ter sido identificados e projetados por toda a duração do contrato. Isso permite a assimilação de impactos fiscais de longo prazo, e não somente, como no caso de obras públicas tradicionais, dos custos da construção. Ou seja, as concessões e PPPs podem fortalecer a capacidade de planejamento fiscal e consequentemente permitir decisões que otimizam a disponibilidade de recursos públicos ao longo dos ciclos econômicos. Contudo, isso depende de uma avaliação cuidadosa dos compromissos assumidos em cada contrato, tanto diretos, quanto contingentes. A falha em realizar esta identificação pode gerar o efeito oposto de varrer para debaixo do tapete os custos totais de projetos.
Essas lições são exemplos de como a América Latina tem desenvolvido seu próprio modelo tropicalizado de PPPs e concessões, adequado aos problemas e contexto locais. O Brasil pode e deve continuar a aprender com seus vizinhos, na medida em que testa os limites e perspectivas da participação privada em infraestrutura. No BID, nos orgulhamos de contribuir com essa história e oferecer ao Brasil e demais países da região ferramentas para que as PPPs e concessões continuem contribuindo para a prosperidade econômica e social dos latino-americanos e caribenhos.
*Vice-presidente de Países do Banco Interamericano de Desenvolvimento
