A eficiência dos programas de proteção social

Era tradicional pensar na proteção social como um luxo que só os países ricos poderiam se proporcionar. Os países pobres e de renda média não podiam (e, muitos argumentavam, não deviam) pagar o custo de ter programas de transferências monetárias que protegessem as famílias em situação de vulnerabilidade, evitando que caíssem na pobreza. Na última década, essa forma de pensar mudou radicalmente. Hoje, um número crescente de países no mundo, incluindo muitos que são extremamente pobres, contam com programas de transferências que oferecem proteção social a cidadãos em situação de vulnerabilidade. O caso da América Latina é muito claro. Seja por intermédio dos chamados programas de transferências condicionadas, tais como o Bolsa Família no Brasil e o Oportunidades no México, ou com programas de pensões não contributivas, como a Pensão Básica Solidária no Chile e a Pensão 65 no Peru, hoje a maior parte dos países da região conta com instrumentos programáticos para oferecer apoios monetários a seus cidadãos de menor renda.

Quão importante pode ser o efeito desses programas na redução da pobreza? E do que depende a magnitude desses impactos? Em um recente estudo que publicamos com Ravi Kanbur, da Universidade Cornell, e Ruslan Yemstov, do Banco Mundial, respondemos a essas perguntas usando informações de 59 países.

Nossa primeira conclusão é que estimamos que os programas de proteção social tiraram 150 milhões de pessoas da pobreza extrema (definida como aqueles que contam com ganhos inferiores a 1,25 dólar por dia por pessoa, ajustados ao valor de compra do dólar em cada país). Esse resultado reafirma o que muitas avaliações de impacto de programas de transferências monetárias já encontraram: que é possível reduzir de maneira significativa a incidência da pobreza transferindo renda.

O efeito dos programas de proteção social sobre a pobreza depende, em essência, de dois fatores. Primeiro, de quanto é o orçamento disponível em relação à pobreza que precisa ser coberta. Se o orçamento disponível for pequeno em relação ao nível de pobreza, o efeito dos programas certamente será limitado. Segundo, quão bem focados estão esses recursos naqueles que deles necessitam. Se os recursos se destinarem a indivíduos e famílias que não estão em situação de pobreza, os efeitos dos programas serão naturalmente pequenos. Em outras palavras, dado o orçamento, quanto maior for o foco dos recursos nos cidadãos mais necessitados, maior será o impacto do programa.

Os países diferem muito entre si tanto na disponibilidade de recursos orçamentários para a proteção social como na eficiência com que os utilizam para amparar os mais necessitados. Por exemplo, com um mesmo orçamento de proteção social como proporção do nível de pobreza, o Vietnã é quatro vezes mais eficiente em reduzir a pobreza extrema do que a Guatemala.

No estudo citado, nos perguntamos em quanto poderia ser reduzida a pobreza se os recursos que os países destinam à proteção social fossem usados mais eficientemente; ou seja, se fossem focados nas famílias de menores recursos. Os dados nos mostram que aproximadamente 75% dos países poderiam reduzir a pobreza extrema pela metade por intermédio da proteção social se tivessem a eficiência dos programas que observamos nos países que melhor fazem isso.

Em países de renda média-alta (categoria à qual pertencem a maioria dos países da América Latina), esse percentual é de 100%, ao passo que mais de metade dos países de renda baixa não seriam capazes de alcançar a meta de reduzir a pobreza em 50%, mesmo se houvesse melhoras na eficiência de seus programas de proteção social. Para esses, a falta de orçamento é um limitante crítico. Em outras palavras, sem maior orçamento, a proteção social não conseguirá reduzir a pobreza de maneira significativa.

A boa notícia é que a maior parte dos países da América Latina se encontra no primeiro grupo. Isto quer dizer que, com seus orçamentos atuais, podem reduzir a pobreza pela metade através de seus programas de proteção social.

A realidade, entretanto, é mais complexa. Fizemos esses cálculos tendo em mente um nível de pobreza (muito) extrema. Procurar reduzir a pobreza medida de uma maneira menos estrita exige maiores recursos. Focalizar muito as transferências pode resultar em uma perda de orçamento: já que poucos se beneficiam, o apoio político aos programas pode ser menor. Mais até, a redução da pobreza é só um dos objetivos dos programas de proteção social, de modo que focar recursos nos mais pobres pode nem sempre ser o adequado.

Ao mesmo tempo, mesmo naqueles países onde os recursos orçamentários atribuídos à proteção social não são suficientemente altos para permitir reduzir a pobreza de forma significativa, existem recursos orçamentários em outros programas que poderiam ser redirecionados. Por exemplo, em países nos quais existem subsídios generalizados ao consumo de energia (em muitos casos a um custo fiscal muito mais alto que o conjunto dos programas de proteção social), um redirecionamento de recursos poderia resolver qualquer deficiência orçamentária.

Se no passado a discussão era a respeito de se era possível desenvolver programas de proteção social com impacto significativo sobre a pobreza, hoje a natureza do debate é muito distinta. Na maior parte dos países da América Latina, o tema hoje é a eficiência com a que os recursos do amparo social são utilizados para alcançar objetivos sociais.

Ariel Fiszbein é diretor do programa de educação da instituição Diálogo Interamericano