Ajuste fiscal deveria combinar reorganização das finanças com mais políticas sociais

No momento em que o Governo federal propõe uma emenda à Constituição na qual se estabelece um teto para os gastos do Estado (PEC 241-55/2016), é oportuno comparar as premissas que orientam as duas posições predominantes sobre a questão e mais uma alternativa. Há a do governo e a de seus críticos defensores da manutenção do nível de gastos. A que proponho, uma terceira perspectiva, é derivada da aplicação de uma perspectiva experimentalista, que rejeita tanto o rentismo, típico da argumentação neoliberal, como o corporativismo, característico do discurso dos defensores do “direito adquirido”.

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A premissa básica da proposta do Governo Temer é a de que a crise fiscal atual exige corte nos gastos públicos, deixando de fora da conta, contudo, os recursos destinados ao pagamento do serviço da dívida pública aos credores do Estado. A posição dos críticos da proposta governamental é a de denúncia de que o estabelecimento do teto de gastos implicará a diminuição de recursos para o financiamento de políticas sociais como saúde, aumentando o grave problema da desigualdade social do país.

O que nenhuma das duas posições parece se preocupar é com a resposta acerca de como compatibilizar a manutenção do padrão atual de gastos com as políticas sociais – e até aumentá-los – com a reorganização das finanças públicas.

A terceira perspectiva seria a de caminhar na direção de uma lei de responsabilidade social. O pano de fundo desta ideia é duplo: política social não é ramo da caridade e deve ser instrumento de mudança estrutural e, portanto, a lógica que deve orientá-la não deve ser só a da compensação. Não deve ficar na periferia da atividade econômica e contemplar apenas os agentes excluídos, mas se ligar ao núcleo do mundo produtivo. A tradução desta ideia em proposta institucional contempla um conjunto de iniciativas: sistematizar a integração do planejamento e controle fiscal e social; abraçar as propostas de avaliação dos resultados das políticas sociais, mas acrescentando a perspectiva de articulação do produto dessa avaliação à concessão de maior flexibilidade aos investimentos nos diversos setores da política social; propor diretrizes gerais para todas as políticas públicas sociais. Esse último aspecto é fundamental por ser estruturante. Sugere normas gerais de organização das políticas sociais que sejam capazes de reorganizar institucionalmente este campo: o planejamento e a avaliação, a redistribuição de recursos, a cooperação federativa e o controle. Portanto, a reinvenção do SUAS (Sistema Único de Assistência Social).

A rejeição do rentismo e do corporativismo requer projeto de desenvolvimento em que ajuste fiscal seja instrumento da capacidade estratégica do Estado para atuar. Hoje apenas cerca de 9% do orçamento do Governo federal não é gasto obrigatório e vinculado constitucionalmente. Um ajuste fiscal sério precisa tratar do gasto geral, inclusive o que é destinado ao pagamento do serviço da dívida pública e aos direitos adquiridos conquistados pela ação política de corporações ao longo das últimas décadas, como deixa claro o comportamento do Poder Judiciário durante a atual crise. Portanto, o ajuste fiscal é peça de um projeto de repactuação da sociedade brasileira e não exercício de calculadora, típico de fiscalistas sem sofisticação intelectual.

A tradução desta orientação de economia política para o campo das políticas sociais, como a saúde, também contém uma crítica às duas visões predominantes no debate público atual: de um lado, a dos que pensam que o problema da saúde se resolverá apenas com o aumento de seu financiamento e, de outro, os que advogam que a solução dos desafios da saúde pública brasileira se restringe à melhoria da gestão. Não se olvida que financiamento e gestão são aspectos importantes de qualquer projeto de efetivação da qualidade dos serviços ofertados pelo SUS. Mas as dimensões estrutural e institucional dos desafios do sistema de saúde brasileiro vão muito além deles. Num contexto de divisão social evidente, onde uma parte dos brasileiros – cerca de 20% – usam seguros privados e a outra parte – cerca de 80% – usam exclusivamente o SUS, se reproduz o dualismo estrutural de uma das mais perversas sociedades de classes contemporâneas. Portanto, uma política de saúde que enfrente esse dualismo precisa de muito mais do que apenas mais dinheiro para financiá-la.

A principal experiência institucional de enfrentamento do dualismo em políticas públicas no mundo foi a da social-democracia europeia onde o Estado articulou os interesses da minoria privilegiada ao da maioria desprivilegiada, em um arranjo que resultou em oferta de uma política pública que atendeu aos dois grupos. No Brasil, o Estado, ao contrário, tem estimulado a separação dos dois grupos através de uma série de ações como isenção fiscal para os usuários de planos privados de saúde, isenção fiscal para aquisição de equipamentos por parte de hospitais privados e a mais nociva destas ações: o pagamento integral ou parcial de seguros privados ao funcionalismo público.

O orçamento é mobilizado ostensivamente para reforçar a desigualdade. A saída para este grave problema é organizar uma travessia entre este sistema atual, extremamente perverso que naturaliza como nenhuma outra política a desigualdade produzida pela organização da sociedade em classes, para outro sistema onde o financiamento da saúde seja apoiado pelos seus beneficiários de classe média, tanto a de matiz conservadora como a de orientação progressista, que hoje lavam as mãos da sorte da maioria dos brasileiros pobres entregues aos serviços sem qualidade da saúde publica brasileira.

A crise atual pode ser uma oportunidade para alargarmos o horizonte intelectual a respeito do modelo de desenvolvimento e das políticas públicas. Um exemplo é a proposta da lei de responsabilidade social capaz de superar os impasses gerados pelas posições do debate atual: de um lado, o descompromisso constitucional com o combate sistemático à desigualdade social representado pela proposta de estabelecimento de teto para os gastos públicos do governo Temer e, de outro, a defesa do staus quo institucional representado pela Constituição de 88, no qual a relação rígida entre o PIB e o gasto social é acriticamente reforçada.

A superação do impasse atual requer uma lei de responsabilidade social que tenha como elemento central o alcance de padrões nacionais de investimento e de qualidade nas políticas públicas que, por sua vez, só podem ser atingidos a partir da definição de metas obrigatórias, com mecanismos de enforcement (execução de regras) Nesse cenário, o foco das discussões e o tema central passam a ser a crítica da ordem institucional dominada pelos interesses rentistas e corporativistas e a imaginação de novas formas institucionais de organizar o contrato social brasileiro.

Carlos Sávio G. Teixeira é Doutor em Ciência Política pela Universidade São Paulo (USP) e atualmente é chefe do Departamento de Ciência Política da Universidade Federal Fluminense (UFF)