Brasil e Espanha, duas respostas ineficazes contra a crise do coronavírus

É comum ouvir falar de “coordenação institucional” quanto tratamos do processo das políticas públicas. Por coordenação institucional entendemos as formas de articulação ―interação entre instituições e tomada de decisão conjunta― que resultam no estabelecimento de atividades compartilhadas por diferentes órgãos governamentais em torno de um objetivo comum. A coordenação é muitas vezes percebida como um dos déficits de nossas administrações públicas.

Diante de um cenário de crise como o atual, a coordenação institucional torna-se fundamental para o sucesso das políticas públicas de enfrentamento à pandemia (OECD, 2020). Uma coordenação que deve estabelecer meios que possibilitem a informação recíproca, viabilize a homogeneidade técnica de determinados critérios e facilite a ação conjunta de governos central e subnacionais no exercício de suas respectivas atribuições. Analisando o desempenho do Brasil e da Espanha diante da crise do coronavírus, dois cenários diferentes podem ser observados em termos de coordenação de políticas de saúde que levam a respostas ineficazes à crise sanitária.

O Brasil é uma federação formada pela União, 26 estados, o Distrito Federal e 5.570 municípios. Cada um desses entes tem uma série de funções ou poderes delegados por uma Constituição comum. De acordo com as regras federais, a autonomia dessas unidades federadas é combinada à autoridade do Governo Federal. Esse arranjo institucional aponta para a coexistência de decisões do Governo central paralelamente às decisões dos governos subnacionais.

Com o arranjo desenhado pela Constituição de 1988, o Brasil experimentou avanços importantes na descentralização das políticas públicas no país, conferindo maior autonomia aos estados e municípios. Apesar disso, nas últimas décadas, esses entes não tiveram acesso a recursos suficientes para colocar em prática sua autonomia. Essa situação gerou, por um lado, uma dependência dos entes subnacionais às políticas formuladas pelo Governo central e, por outro, garantiu ao Governo federal a manutenção de sua capacidade de coordenar uma série de políticas, inclusive as de saúde.

Nesse sentido, nos últimos 30 anos observamos, em matéria de saúde no Brasil, um modelo de atuação baseado na partilha de funções e na coordenação federativa. Esse modelo é a base do sistema de saúde brasileiro. O comando do sistema, localizado no Ministério da Saúde, foi até então uma constante nas diferentes políticas implementadas nos últimos anos. Porém, na crise de saúde que vivemos, há uma diferença no equilíbrio de forças que sustenta o processo dessas políticas. O poder executivo dos estados e municípios passou a ocupar um lugar central devido à impossibilidade do Governo Federal de unir e coordenar políticas. Neste momento, observa-se a incapacidade do Governo central de gerar espaços de diálogo, delegando a gestão da crise aos governos subnacionais. Além disso, o cenário de crise é marcado pela ausência de orientação e apoio estrutural da autoridade sanitária nacional. Portanto, no Brasil, temos um Governo central que se recusa a coordenar o enfrentamento da pandemia da covid-19.

Ao contrário do caso brasileiro, a Espanha não se configura constitucionalmente como um Estado federal de iure. Nossa Constituição de 1978 estabelece um sistema de reconhecimento da autonomia territorial, que se materializa jurídica e administrativamente em uma profunda descentralização, cujo funcionamento efetivo o torna semelhante ao dos Estados federais. Embora territorialmente o sistema de descentralização esteja organizado em 17 Comunidades Autônomas com alto grau de autonomia, há uma baixa participação desses nas tomadas de decisão em nível nacional, o que tem sido denominado governo compartilhado (Hooghe, Marks y Schakel, 2010). Além disso, a descentralização no Estado espanhol também não é simétrica, ou seja, nem todas as regiões têm o mesmo grau de autonomia.

A crise do coronavírus veio para tensionar um sistema autonômico que já tinha múltiplas deficiências em sua base. Deficiências observadas em diferentes ocasiões e que nem o Senado (com baixo perfil territorial) nem as chamadas Conferências de Presidentes (órgão de cooperação entre o Governo e as regiões autônomas criado em 2004 pelo governo de J. L. Zapatero) foram capazes de resolver. Nesse sentido, a crise econômica de 2008 fez com que muitas autonomias questionassem até mesmo os poderes transferidos e esta pandemia veio apenas para confirmar o fracasso do nosso sistema de gestão e coordenação de competências.

Assim, um Ministério da Saúde com uma lacuna de competências importante e algumas Comunidades Autônomas com competências transferidas, mas com uma assimetria evidente e com diferenças tanto sociais, como econômicas e políticas definem o arranjo institucional espanhol nesta crise. O funcionamento dessas instituições passou a moldar o cenário assustador em que nos encontramos: negociações bilaterais, falta de transparência e/ou caos na apresentação dos dados e judicialização dos conflitos.

Muitos concordam que é um problema institucional, de coordenação institucional. A configuração do Sistema Nacional de Saúde como sistema descentralizado, cujos serviços são assegurados pelas Comunidades Autônomas, implica a sua articulação contínua com o Ministério da Saúde. Porém, não há Agência de Saúde Pública que viabilize essa interlocução continuada, apesar das contínuas demandas para criá-la. O Centro de Coordenação de Alertas e Emergências de Saúde (CCAES), um departamento do Ministério da Saúde com poucos funcionários, ficou sobrecarregado logo após o início da crise sanitária. Nem mesmo a recente criação in extremis da Secretaria de Estado da Saúde para melhorar a coordenação com as Comunidades Autônomas diante do novo crescimento de casos de covid-19 conseguiu reverter a limitada capacidade institucional do governo central para coordenar o enfrentamento da pandemia.

Nesses momentos de crise, qual é a estratégia institucional desejada: coordenação central ou liderança subnacional? Embora o desempenho dos governos subnacionais seja louvável, é fundamental reconhecer a importância da coordenação dos governos centrais em tempos de crise. Nos deparamos com contextos de assimetrias das capacidades estatais entre os entes subnacionais para implementar respostas eficazes a uma crise dessas dimensões. Frente a isso, uma estratégia coordenada para enfrentar a pandemia, com as adaptações necessárias na implementação local, é essencial para fornecer respostas políticas satisfatórias e, em última instância, para salvar vidas. Sete meses após o início desta crise sanitária, está claro que a ausência de coordenação institucional leva a falhas nas respostas dos Estados e piores resultados. Sem coordenação, não se pode dar uma resposta conjunta, coerente e eficaz a um problema de saúde pública. Coordenação, responsabilidade pública e transparência de dados são fundamentais nesse contexto. Infelizmente, no Brasil e na Espanha, esse parece ser um cenário difícil de contemplar.

Michelle Fernandez é professora e pesquisadora do Instituto de Ciência Política da Universidade de Brasília (IPOL / UnB).

Elena Barahona é professora de Ciência Política na Universidade de Salamanca (Espanha).

Este artigo foi elaborado pela Agenda Pública para El País Brasil.